以法治污破冰前行 環(huán)境公益訴訟“好事仍多磨”

2015年是新環(huán)保法實(shí)施的元年，也是社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟主體資格被正式確認(rèn)的元年。但是，環(huán)境公益訴訟并未出現(xiàn)“井噴”。來(lái)自日前權(quán)威媒體的報(bào)道消息稱(chēng)，2015年由9家社會(huì)組織所提起、14地法院受理的環(huán)境公益訴訟僅有37起，江蘇省最多，為11起，有20個(gè)省市區(qū)全年沒(méi)有一起環(huán)境公益訴訟案。

以法治推進(jìn)環(huán)保，是近年來(lái)中國(guó)推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容之一。十八屆四中全會(huì)明確部署了探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的改革任務(wù)，并將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為重點(diǎn)領(lǐng)域。此后，新《環(huán)保法》進(jìn)一步明確了符合條件的社會(huì)公益組織可以提起環(huán)境公益訴訟。

早在2015年1月1日，被稱(chēng)為史上最嚴(yán)的新《環(huán)保法》開(kāi)始實(shí)施。新法的一大亮點(diǎn)是擴(kuò)大了環(huán)境公益訴訟主題范圍：專(zhuān)門(mén)從事環(huán)保公益活動(dòng)五年以上且沒(méi)有違法記錄的社會(huì)組織，在市級(jí)以上民政部門(mén)登記，就有資格作為訴訟主體。而目前，我國(guó)有300多家環(huán)保組織符合這一要求。

據(jù)了解，在新法實(shí)施的第一年，有9個(gè)社會(huì)組織提起公益訴訟，參與的37起個(gè)案中已經(jīng)有6起在當(dāng)年審結(jié)。這些案件中水污染案占比46%、水和大氣復(fù)合污染占14%、生態(tài)破壞占13%、還有土壤污染，海洋污染，領(lǐng)域非常廣泛。對(duì)于社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所王燦發(fā)教授表示，今后環(huán)保部門(mén)應(yīng)在收集證據(jù)等方面給社會(huì)公益組織提供更多的支持，履行好相應(yīng)的法律責(zé)任。

案件數(shù)未現(xiàn)井噴

“2015年是新環(huán)保法實(shí)施后的環(huán)境公益訴訟元年，社會(huì)組織提起的多數(shù)環(huán)境公益訴訟案件依法順利立案，數(shù)量大幅上升。”自然之友法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān)葛楓在近日舉行的2015年環(huán)境權(quán)益維護(hù)實(shí)踐情況通報(bào)會(huì)上表示，2015年，9家社會(huì)組織提起37起環(huán)境公益訴訟案件，其中6起審結(jié)。

2015年，全國(guó)14個(gè)省、直轄市受理了環(huán)境公益訴訟案件，包括江蘇、貴州、山東、福建、浙江、寧夏、遼寧、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川。“環(huán)境權(quán)益維護(hù)工作的開(kāi)展逐步順暢和成熟起來(lái)。”中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)謝玉紅說(shuō)。新環(huán)保法及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》實(shí)施后，環(huán)境公益訴訟的開(kāi)展較2013年、2014年更為順暢，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)新提起的8起案件，均未出現(xiàn)因原告主體資格問(wèn)題引發(fā)的法院不予回應(yīng)、不予受理以及駁回起訴等情況。

分析其原因，葛楓表示，一方面，法律對(duì)主體資格有比較嚴(yán)格的限制，各地法院對(duì)《民事訴訟法》、新環(huán)保法及相關(guān)司法解釋中的環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定理解不一，有的做限制性理解，有的做寬松式理解。另一方面，社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿不高，能力不足。

此外，2015年提起和審結(jié)的幾起環(huán)境公益訴訟案件中，原告的律師費(fèi)、鑒定評(píng)估費(fèi)及辦案差旅成本等費(fèi)用由被告來(lái)支持的訴訟請(qǐng)求，大部分獲得了法院的支持，例如福建南平生態(tài)破壞案、貴陽(yáng)清鎮(zhèn)市已調(diào)解結(jié)案的一例大氣污染案件。這在一定程度上緩解了社會(huì)組織面臨的訴訟成本高的難題。

環(huán)保組織提請(qǐng)仍有門(mén)檻

在環(huán)境公益訴訟中，尤其是環(huán)境民事公益訴訟，社會(huì)組織無(wú)疑是“主力軍”。

當(dāng)問(wèn)及社會(huì)組織相較于檢察機(jī)關(guān)和行政部門(mén)，在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域具有何種優(yōu)勢(shì)時(shí)，有著多年環(huán)境公益訴訟經(jīng)驗(yàn)的葛楓說(shuō)出了自己的見(jiàn)解。“最明顯的優(yōu)勢(shì)在于社會(huì)組織的獨(dú)立性。”葛楓指出，社會(huì)組織是代表社會(huì)利益的獨(dú)立系統(tǒng)，其發(fā)揮著社會(huì)監(jiān)督的作用。

然而，自新環(huán)保法實(shí)施后，環(huán)境公益訴訟案件量有了明顯上升，但并未出現(xiàn)很多人所預(yù)期的“井噴”現(xiàn)象，相關(guān)案件集中在少數(shù)地區(qū)和極少數(shù)社會(huì)組織中。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年全國(guó)34個(gè)省級(jí)行政區(qū)中，只有江蘇、貴州等14個(gè)省市受理了環(huán)境公益訴訟個(gè)案。自然之友統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2015年只有9家環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟；而當(dāng)年年初，民政部國(guó)家民間組織管理局副局長(zhǎng)廖鴻曾透露，截至2014年第三季度末，符合提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織有700余家。

對(duì)于出現(xiàn)這樣的情況，專(zhuān)家表示從外部原因來(lái)說(shuō)還是在于社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟仍有門(mén)檻。中國(guó)政法大學(xué)教授譚秋桂指出，現(xiàn)行法律對(duì)于提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織的限制條件過(guò)多，造成具有提起環(huán)境公益訴訟資格的社會(huì)組織太少。他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)降低提起環(huán)境民事公益訴訟的門(mén)檻，允許個(gè)人和依法成立的社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟。

盡管民政部門(mén)宣稱(chēng)符合環(huán)境公益訴訟資格的社會(huì)組織有700余家，但葛楓指出，“根據(jù)我們自己的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)梳理，符合資格的只有30余家”。此外，盡管立案情況有了很大的提高，但葛楓指出，社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟“立案難”的問(wèn)題仍未完全解決。

對(duì)制止污染能起多大作用？

近日各地人民法院受理的3起環(huán)境公益訴訟案件被告均為廢氣國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)，分別是中國(guó)石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司、連云港堿業(yè)有限公司、鞍鋼集團(tuán)礦業(yè)有限公司齊大山分公司。這3家被告企業(yè)的共同特點(diǎn)是大氣污染物（包括氮氧化物、二氧化硫、煙塵）排放均持續(xù)超標(biāo)一年以上，多次受到環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的行政處罰，且截至訴訟之日仍未完成環(huán)保合規(guī)整改，在線數(shù)據(jù)仍未穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

從稅收貢獻(xiàn)的角度看，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)政而言，這些中央直屬企業(yè)的地位格外突出。GDP增長(zhǎng)要靠這些企業(yè)，那么地方政府就會(huì)滋生出強(qiáng)烈的支持、保護(hù)意愿，哪怕在產(chǎn)值大、利稅高的同時(shí)，帶來(lái)了環(huán)境污染。2016年7月20日，山東省德州市中級(jí)人民法院對(duì)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染環(huán)境公益訴訟案作出一審判決，要求被告賠償因超標(biāo)排放污染物造成的環(huán)境損害2198.36萬(wàn)元，并在省級(jí)以上媒體向社會(huì)公開(kāi)賠禮道歉。

這起案件的判決引發(fā)了廣泛關(guān)注和公眾稱(chēng)贊，同時(shí)，在環(huán)境法學(xué)界也出現(xiàn)了一些質(zhì)疑的聲音。其中，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題就是，振華公司自2013年起就超標(biāo)排污，2014年被環(huán)境保護(hù)部點(diǎn)名批評(píng)，并被山東省各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)多次處罰，但其仍持續(xù)超標(biāo)向大氣排放污染物。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文認(rèn)為，這說(shuō)明地方環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管措施以罰款為主，對(duì)違法排放污染物的行為人缺乏強(qiáng)制手段。

目前的法律法規(guī)還不能提供給公眾一種渠道，來(lái)督促政府及時(shí)采取必要的、更加嚴(yán)格的，包括責(zé)令關(guān)停在內(nèi)的監(jiān)管措施。已經(jīng)判決的振華公司大氣污染環(huán)境公益訴訟案和自然之友此次起訴的3家企業(yè)有一個(gè)共同點(diǎn)，就是長(zhǎng)期向大氣環(huán)境超標(biāo)排放污染物。業(yè)內(nèi)專(zhuān)家表示，從目前的環(huán)境司法實(shí)際看，環(huán)境公益訴訟在環(huán)境污染的事前預(yù)防和事中制止方面，作用有限。