原油進(jìn)口監(jiān)管新政助推煉油去產(chǎn)能

“原油進(jìn)口監(jiān)管新政”(發(fā)改委〔2016〕485號文)進(jìn)一步提升了原油加工企業(yè)申報使用進(jìn)口原油在工藝水平、環(huán)保、質(zhì)量、能耗等方面的標(biāo)準(zhǔn)，加大了地?zé)捚髽I(yè)申報使用原油進(jìn)口的難度。

8月23日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范原油加工企業(yè)申報使用進(jìn)口原油有關(guān)工作的通知》，就原油加工企業(yè)申報使用進(jìn)口原油工作做出進(jìn)一步規(guī)范，堅決淘汰落后煉油產(chǎn)能，沒有關(guān)停、拆除落后裝置的不允許使用進(jìn)口原油。這份“原油進(jìn)口監(jiān)管新政”(發(fā)改委〔2016〕485號文)進(jìn)一步提升了原油加工企業(yè)申報使用進(jìn)口原油在工藝水平、環(huán)保、質(zhì)量、能耗等方面的標(biāo)準(zhǔn)，加大了地?zé)捚髽I(yè)申報使用原油進(jìn)口的難度。

產(chǎn)能過剩成產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸

我國煉油行業(yè)產(chǎn)能總量過?，F(xiàn)象突出。2015年我國煉油能力產(chǎn)能過剩1億噸，預(yù)計5年后煉油過剩能力仍將高達(dá)8000萬噸。2015年世界油氣行業(yè)步入景氣周期低谷，呈現(xiàn)出原油、成品油、天然氣供大于求，油價、氣價齊跌趨勢。截至2015年年底，我國煉油行業(yè)總煉能約為7.65億噸/年，而實際加工量僅5.22億噸，煉能利用率僅68%；其中主營煉廠(中國石油、中國石化、中國海油、延長、兵器和中化泉州)合計煉能5.61億噸/年，2015年平均開工率為81%，遠(yuǎn)低于美國91%的平均開工率。而“十二五”期間，全國煉廠平均開工率不斷下降，從2011年的81.5%下降至2015年的75.4%，低于84%的國際平均水平。其中，主營煉廠開工率為86.2%，地方煉廠開工率為31.4%。

同時，我國煉油能力凈增量的增速在2016年進(jìn)一步放緩。預(yù)計2016年全國凈增煉油能力900萬噸/年，總煉油能力達(dá)到7.2億噸/年，增長1.3%。其中新增煉油能力3000萬噸/年，淘汰落后產(chǎn)能2100萬噸/年。2016年原油加工量預(yù)計為5.49億噸，增長5.3%，增量主要來自獲得原油進(jìn)口使用權(quán)的地方煉廠，而除地方煉廠外的主營煉廠原油加工量占比將進(jìn)一步下降。預(yù)計“十三五”期間，我國石油業(yè)都將面臨煉油能力過剩。到2020年，我國過剩煉油能力仍將高達(dá)8000萬噸/年，煉油能力預(yù)計為8億噸/年左右。

關(guān)鍵是，我國煉油產(chǎn)能是結(jié)構(gòu)性過剩，是低端產(chǎn)能的過剩，高端產(chǎn)能并不過剩，主要表現(xiàn)在：我國各煉廠間主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和裝置水平不平衡，達(dá)到世界先進(jìn)水平的煉廠很少，這部分先進(jìn)產(chǎn)能并不過剩。相反，裝置規(guī)模小、工藝水平相對落后、加工水平較低、深加工能力、技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)落后的煉廠則明顯過剩。雖然全國千萬噸級煉廠的煉油能力占全國總能力的近一半，但仍有占全國總能力近30%的500萬噸/年至1000萬噸/年的中型煉廠，以及占總能力20%的500萬噸/年以下、甚至低于200萬噸/年的眾多小煉廠。以煉油綜合能耗為例，中國石化的青島石化、鎮(zhèn)海煉化、茂名石化、上海石化等已達(dá)40千克標(biāo)準(zhǔn)油/噸原油至50千克標(biāo)準(zhǔn)油/噸原油，接近世界和亞太先進(jìn)水平，但不少煉廠仍處于近60千克標(biāo)準(zhǔn)油/噸原油至70千克標(biāo)準(zhǔn)油/噸原油，小煉廠的這一數(shù)據(jù)甚至高達(dá)80千克標(biāo)準(zhǔn)油/噸原油至90千克標(biāo)準(zhǔn)油/噸原油。這顯然不利于我國煉油工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。同時，我國煉廠生產(chǎn)高清潔、高附加值油品的能力不平衡，現(xiàn)在能保質(zhì)保量生產(chǎn)國Ⅳ、國Ⅴ汽柴油的煉廠并不多，處于較為短缺狀態(tài)。

監(jiān)管新政推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

當(dāng)前我國煉油產(chǎn)能過剩需要適當(dāng)調(diào)整煉油產(chǎn)業(yè)政策，合理妥善且有步驟地推進(jìn)解決好與煉油能力過剩相關(guān)的問題，推進(jìn)煉油行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。發(fā)改委〔2016〕485號文對煉油行業(yè)影響主要涉及以下幾個方面。

首先，好政策帶動煉油行業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，釋放政策紅利。2015年，通過淘汰落后煉油產(chǎn)能裝置申請進(jìn)口原油指標(biāo)的煉油企業(yè)共有14家，淘汰煉油一次加工裝置55套、合計煉油產(chǎn)能4092萬噸/年。其中，中央企業(yè)淘汰350萬噸，占比為8.6%；地方煉油企業(yè)淘汰3742萬噸，占比91.4%?？紤]到我國石化行業(yè)發(fā)展歷史情況，以及我國石化行業(yè)中央企業(yè)、地方企業(yè)、合資企業(yè)的結(jié)構(gòu)構(gòu)成，200萬噸/年及以下煉油裝置為落后產(chǎn)能已經(jīng)得到國家和行業(yè)的一致認(rèn)可。發(fā)改委〔2016〕485號文通過嚴(yán)格規(guī)范原油加工企業(yè)申報使用進(jìn)口原油條件和資質(zhì)，將政策紅利釋放與化解落后產(chǎn)能掛鉤，這是石化行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大嘗試，預(yù)計少數(shù)中央企業(yè)、地方煉油企業(yè)落后產(chǎn)能淘汰推進(jìn)工作將會取得明顯成效。

其次，無法升級的地方小煉油處理難度大。2015年，山東地?zé)捲鸵淮渭庸つ芰?.3896億噸/年，占全國煉化產(chǎn)能的19.6%，在國內(nèi)成品油市場中占據(jù)10%以上的份額。山東省地?zé)捚髽I(yè)共49家，200萬噸/年以上地?zé)捚髽I(yè)30家，已上報申請材料的地?zé)捚髽I(yè)18家，已通過現(xiàn)場核查的企業(yè)14家。通過核查的14家企業(yè)保留生產(chǎn)裝置18套、產(chǎn)能5730萬噸，淘汰省內(nèi)落后裝置(含自有和收購)34套、2850萬噸，收購并淘汰省外落后裝置20套、992萬噸，合計54套、3842萬噸(含省內(nèi)外)；申報尚未核查的4家企業(yè)擬保留裝置5套、產(chǎn)能1430萬噸，淘汰落后裝置(含自有和收購)6套、747萬噸，收購并淘汰省外落后裝置1套、33萬噸，合計7套、780萬噸(含省內(nèi)外)。合計申報企業(yè)保留產(chǎn)能7160萬噸，淘汰省內(nèi)落后產(chǎn)能3597萬噸(省內(nèi)外合計4622萬噸)，省內(nèi)仍有約3100萬噸產(chǎn)能待處理，占總產(chǎn)能23%左右，普遍規(guī)模小、工藝落后。

值得關(guān)注的是，地?zé)捚髽I(yè)在地方屬于支柱企業(yè)，對財政貢獻(xiàn)大，能解決就業(yè)，若無法取得進(jìn)口原油使用權(quán)，落后產(chǎn)能淘汰難度加大。

最后，地?zé)挳a(chǎn)業(yè)集中度低、產(chǎn)業(yè)鏈不完整，進(jìn)一步整合難度加大。相對石油央企，地方地?zé)捚髽I(yè)規(guī)模普遍不大，布局較為分散，產(chǎn)業(yè)集中度低；同時產(chǎn)品單一，配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，在能源上游投資、輸運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(管道、碼頭、倉儲等)、國際貿(mào)易和大宗物流服務(wù)、能源金融、海外投資等領(lǐng)域涉及少，競爭能力不足。地方煉油企業(yè)獲得原油使用權(quán)后，預(yù)計地?zé)挳a(chǎn)業(yè)整合難度將進(jìn)一步加大。

科學(xué)調(diào)控推動綜合性改革

解決好淘汰落后煉油產(chǎn)能問題，單純依靠市場的自我調(diào)節(jié)，效果難以顯現(xiàn)，政府部門要著力加強調(diào)控，嚴(yán)格執(zhí)行項目檢察和審批制度，控制煉油行業(yè)過快擴(kuò)張，進(jìn)行油氣行業(yè)綜合性改革。

一方面，制定淘汰落后煉油產(chǎn)能的標(biāo)準(zhǔn)，制定配套的產(chǎn)業(yè)政策，充分發(fā)揮市場作用化解煉油行業(yè)產(chǎn)能過剩。

對煉油行業(yè)動態(tài)預(yù)警和監(jiān)控，建立煉油行業(yè)協(xié)調(diào)和自律機制；充分發(fā)揮現(xiàn)有煉油產(chǎn)能潛力，消化煉油行業(yè)的過剩產(chǎn)能。例如，用好、管好優(yōu)質(zhì)地方煉油產(chǎn)能，加強原油管理；根據(jù)收益狀況和成品油市場飽和度暫緩建設(shè)、延后或調(diào)整新煉油項目的投產(chǎn)、建設(shè)時間。讓煉油企業(yè)在統(tǒng)一市場中公平競爭、優(yōu)勝劣汰，要下決心著力并妥善解決落后煉油能力問題，實施關(guān)停并轉(zhuǎn)。主動淘汰那些能耗物耗高、設(shè)備陳舊、工藝落后、產(chǎn)品質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求、裝置規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)效益低下的煉油裝置，以提高國內(nèi)煉油能力水平。

另一方面，適當(dāng)增加原油配額，完善原油貿(mào)易體制，鼓勵技術(shù)水平更高、管理能力更強以及規(guī)模更大的企業(yè)獲取原油資源。

在政策制定上，符合原油進(jìn)口資質(zhì)的地方煉油企業(yè)，要適當(dāng)增加其非國有貿(mào)易配額指標(biāo)；合理配置調(diào)度原油進(jìn)口資源，完善現(xiàn)有原油貿(mào)易體制，并加強監(jiān)管力度；出臺激勵政策，鼓勵小型煉油企業(yè)轉(zhuǎn)為生產(chǎn)化工原料，或轉(zhuǎn)型為其他下游加工業(yè)。同時，加快培育石油天然氣市場，有序建立公開競爭的油氣采礦權(quán)和探礦權(quán)招標(biāo)市場；建立油氣產(chǎn)權(quán)市場，通過公開有償轉(zhuǎn)讓交易，使大型油氣企業(yè)剝離非核心資產(chǎn)，提高資產(chǎn)運營效率；以上海石油交易所為核心，逐步建立我國石油天然氣交易中心，有序取消許可和配額管理，建立石油天然氣現(xiàn)貨和期貨市場，增加國內(nèi)油氣的有效供給。

(張一清為山東工商學(xué)院煤炭經(jīng)濟(jì)研究院副院長。姜鑫民為國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟(jì)與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心副主任)