監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理：可監(jiān)督地方政府 將實(shí)行收支兩條線

黨的十八屆五中全會(huì)提出，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”。作為環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管的一種新模式，垂直管理是在屬地管理的缺陷倒逼下應(yīng)運(yùn)而生的，它將使環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管贏得多重良好效應(yīng)，而垂直管理新模式的全面推行則需要從多維度發(fā)力。

屬地管理的實(shí)踐缺陷倒逼垂直管理新模式

垂直管理新模式是在屬地管理模式的實(shí)踐缺陷倒逼下應(yīng)運(yùn)而生的。原先，我國(guó)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管普遍實(shí)行屬地管理模式，地方環(huán)保部門在接受上級(jí)環(huán)保部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí)，還要作為當(dāng)?shù)赝?jí)人民政府的職能部門而接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)。上級(jí)環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)地方環(huán)保部門的工作業(yè)務(wù)，而同級(jí)人民政府則要主管其人事任免、工作經(jīng)費(fèi)等。由于屬地管理模式下地方政府掌握環(huán)保部門的人權(quán)和財(cái)權(quán)，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的影響力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于上級(jí)環(huán)保部門，所以，在當(dāng)前我國(guó)地方政府的環(huán)保意愿普遍與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)意愿發(fā)生沖突的情況下，這種管理模式就帶來了阻滯中央環(huán)保政策執(zhí)行和異化地方環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的突出問題。

一方面，屬地管理模式阻滯了中央環(huán)保政策執(zhí)行。在環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管的博弈中，中央政府和上級(jí)環(huán)保部門是全國(guó)共同環(huán)境利益的代表，地方政府則是地方局部特殊利益的載體。中央政府和上級(jí)環(huán)保部門主要通過國(guó)家的環(huán)保政策法令指導(dǎo)地方環(huán)保部門的業(yè)務(wù)，并無特殊利益的驅(qū)動(dòng)。地方政府則要追求以GDP增長(zhǎng)為主要指標(biāo)的特殊利益，其GDP增長(zhǎng)壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方環(huán)境保護(hù)利益。地方政府這種特殊利益與屬地管理模式相結(jié)合，通過對(duì)地方環(huán)保部門人、財(cái)?shù)目刂?，形成了牢固的政策?zhí)行阻滯機(jī)制，對(duì)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管發(fā)揮著隱形的卻十分有力的負(fù)影響，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，導(dǎo)致環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。

另一方面，屬地管理模式異化了地方環(huán)境責(zé)任承擔(dān)。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，地方人民政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，在出現(xiàn)重大環(huán)境污染事故或其他環(huán)境問題時(shí)，都必須確定一個(gè)責(zé)任主體代表地方政府承擔(dān)責(zé)任。在屬地管理情況下，地方環(huán)保部門一方面是地方政府的組成部門，另一方面又是當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保行政主管部門，往往理所當(dāng)然地成為責(zé)任主體，承擔(dān)地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。但很多時(shí)候，那些會(huì)引發(fā)責(zé)任承擔(dān)的環(huán)境污染事故往往并非由環(huán)保部門引起，而是由于環(huán)保部門在執(zhí)法過程中受到了地方政府意志的制約所導(dǎo)致，這就引發(fā)了管理職能和責(zé)任承擔(dān)的不匹配。環(huán)保部門一方面因欠缺話語權(quán)而難以獨(dú)立執(zhí)法，另一方面卻要承擔(dān)本應(yīng)由政府或其他職能部門承擔(dān)的環(huán)保責(zé)任，這對(duì)地方環(huán)保部門發(fā)揮環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管正能量十分不利。

可以說，近年來我國(guó)大部分地區(qū)之所以環(huán)境總體惡化的趨勢(shì)尚未根本改變，大氣和水環(huán)境狀況沒有得到顯著改觀，環(huán)境壓力還在加大，一部分地區(qū)之所以污染排放嚴(yán)重超過環(huán)境容量，突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)，與環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管在和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的博弈中處于劣勢(shì)地位的屬地管理模式密切相關(guān)。為了落實(shí)使藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在的環(huán)保工作目標(biāo)要求，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前全國(guó)各地區(qū)嚴(yán)峻的環(huán)保形勢(shì)，黨中央適時(shí)推出了能彌補(bǔ)屬地管理缺陷的垂直管理新模式，這既是破解環(huán)保積弊的務(wù)實(shí)之策，更是建設(shè)生態(tài)文明與美麗中國(guó)的必然選擇。

垂直管理新模式將使環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管贏得多重良效

首先，垂直管理新模式有利于防止環(huán)保執(zhí)法權(quán)力與地方利益發(fā)生鏈接，為環(huán)保部門獨(dú)立執(zhí)法奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在垂直管理模式下，地方各級(jí)環(huán)保部門的編制及負(fù)責(zé)人，由中央或省級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理部門會(huì)同環(huán)保部，根據(jù)各地的具體情況進(jìn)行統(tǒng)一核定和管理，這就能確保地方環(huán)保部門負(fù)責(zé)人由上級(jí)環(huán)保部門垂直任免，可以為更好地統(tǒng)一規(guī)范本區(qū)域內(nèi)的環(huán)保行政事務(wù)提供保障，從源頭上鏟除地方政府為追求地方利益而破壞環(huán)境的動(dòng)因，為環(huán)保部門獨(dú)立執(zhí)法奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，從而有效地防止基層政府實(shí)施越權(quán)審批、違規(guī)執(zhí)法等行為。

其次，垂直管理新模式有利于建立統(tǒng)一科學(xué)的環(huán)保評(píng)價(jià)體系，確保環(huán)保執(zhí)法機(jī)制的有效運(yùn)行。環(huán)保執(zhí)法涉及各方面利益的博弈，只有依靠科學(xué)統(tǒng)一的執(zhí)法評(píng)價(jià)體系，才能充分有效地凸顯環(huán)保執(zhí)法的效力。尤其是涉及生態(tài)環(huán)境的修復(fù)治理，更需要以科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為追責(zé)的依據(jù)。沒有科學(xué)統(tǒng)一的環(huán)保執(zhí)法評(píng)價(jià)體系，勢(shì)必導(dǎo)致各地環(huán)保執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)混亂。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的混亂，又必然致使執(zhí)法效果大打折扣，使環(huán)保執(zhí)法機(jī)制的有效運(yùn)行成為空談。而在垂直管理新模式下，可以建立一套獨(dú)立、公正、規(guī)范的環(huán)境監(jiān)管體系，統(tǒng)一監(jiān)管尺度、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一信息公開、統(tǒng)一責(zé)任要求，真實(shí)評(píng)價(jià)各個(gè)地方的環(huán)境質(zhì)量狀況，客觀反映地方政府的環(huán)保工作成效，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保政績(jī)考核等制度更具可操作性。

再次，垂直管理新模式有利于環(huán)保部門自身建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管總體能力的提升。實(shí)現(xiàn)垂直管理后，在經(jīng)費(fèi)管理方面，中央和地方各級(jí)環(huán)保部門將實(shí)行收支兩條線的原則，由中央或省級(jí)環(huán)保部門對(duì)地方各級(jí)環(huán)保部門的財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)一核算和管理。這就可以從根本上避免因本位主義、地方保護(hù)主義或地方領(lǐng)導(dǎo)輕視環(huán)保而形成不愿加大環(huán)保投入的問題，有利于環(huán)保部門合理配置人力、物力和財(cái)力資源，從而促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管總體能力的提升。

垂直管理新模式的推行要從多維度發(fā)力

一是處理好環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察部門和地方政府的關(guān)系。在垂直管理模式下，環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察部門直接隸屬省級(jí)管轄，可以直接監(jiān)督地方政府。這種職能角色的顛覆性轉(zhuǎn)變，在短期內(nèi)可能使地方政府難以適應(yīng)，這會(huì)給執(zhí)法帶來很大困難和壓力。因此，省級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察工作的支持，管住地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)，迫使其不敢、不能對(duì)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法制造障礙，從而消除執(zhí)法被動(dòng)的不利局面。同時(shí)，環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察部門也要注意執(zhí)法的方式方法，要充分認(rèn)識(shí)到推行垂直管理只是環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察部門在環(huán)保方面對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，而不是凌駕于地方政府之上。

二是進(jìn)一步完善環(huán)?？己藱C(jī)制。面對(duì)更為復(fù)雜的環(huán)境問題，各級(jí)政府與環(huán)保部門不僅要有壯士斷腕的堅(jiān)定決心和背水一戰(zhàn)的頑強(qiáng)勇氣，更需要科學(xué)務(wù)實(shí)的制度支撐。應(yīng)通過體制機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制關(guān)系，約束各種對(duì)環(huán)境的污染和破壞行為，以防止推行垂直管理后地方政府因環(huán)保工作積極性降低而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成較大損害。要著重突出環(huán)?？己藢?duì)地方政府行為的引導(dǎo)功能，削弱地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的干擾，讓阻滯中央環(huán)保政策執(zhí)行的機(jī)制失去生存的土壤。

三是規(guī)范和強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管的隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)建設(shè)。按照政府、企業(yè)、市場(chǎng)“三位一體”的要求，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管的隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)建設(shè)。政府層面，應(yīng)充實(shí)和壯大環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法力量，以提升隊(duì)伍素質(zhì)來確保增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。企業(yè)層面，應(yīng)明確要求強(qiáng)制排污企業(yè)實(shí)施環(huán)境自測(cè)自報(bào)，督促企業(yè)向社會(huì)公開監(jiān)測(cè)信息。市場(chǎng)層面，應(yīng)全面放開除特殊領(lǐng)域以外的環(huán)境監(jiān)測(cè)市場(chǎng)，鼓勵(lì)和支持國(guó)內(nèi)外各種社會(huì)機(jī)構(gòu)與組織、個(gè)人投資建設(shè)第三方專業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)。

四是充分實(shí)現(xiàn)信息公開和公眾參與。環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管推行垂直管理，要通過陽光執(zhí)法、誠(chéng)信數(shù)據(jù)、公開透明和接受全社會(huì)監(jiān)督，為環(huán)保執(zhí)法營(yíng)造良好的社會(huì)支持氛圍。在考慮制度設(shè)計(jì)時(shí)，要重點(diǎn)加強(qiáng)信息公開和公眾參與。環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管的信息應(yīng)第一時(shí)間公開上網(wǎng)，并且使公眾能通過便捷的方式查詢到這些信息。

(作者系省委黨校工商管理教研部主任)