《環(huán)境影響評價法》此次修改僅是微調 大調已經(jīng)箭在弦上

近日，《環(huán)境影響評價法》修改通過審議，并將于9月1日起開始施行。據(jù)了解，此次修改的主要內(nèi)容包括：環(huán)評審批不再作為核準的前置條件;將環(huán)境影響登記表審批改為備案;不再將水土保持方案的審批作為環(huán)評的前置條件;取消行業(yè)預審;增加了根據(jù)規(guī)劃環(huán)評結論和審查意見對規(guī)劃草案進行修改完善等規(guī)定;“未批先建”最高罰款二十萬元改為總投資額的1%至5%。為了更加深入了解關于《環(huán)境影響評價法》的修改的相關信息，《節(jié)能與環(huán)保》雜志特邀請了業(yè)內(nèi)專家對其進行深入介紹與解讀。

原有的環(huán)評法只是一個半成品規(guī)劃環(huán)評尚未真正實現(xiàn)落地

16年前全國人大環(huán)資委著手制訂《環(huán)境影響評價法》(以下簡稱“環(huán)評法”)時,首要目標其實是想要建立戰(zhàn)略環(huán)評制度,完善中國的環(huán)境影響評價制度體系。戰(zhàn)略環(huán)評包括政策環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評。由于戰(zhàn)略環(huán)評的評價對象是各級政府部門綜合的或行業(yè)性的政策和規(guī)劃,所以設立戰(zhàn)略環(huán)評制度的阻力是巨大的。2000年年底提交的草案在征求政府各部門意見時,滿是抵觸與質疑,經(jīng)過長達20個月的協(xié)調與博弈,最后達成妥協(xié)的結果是:開展政策環(huán)評的時機和條件尚不成熟;可先行開展規(guī)劃環(huán)評,但只限于土地利用規(guī)劃，區(qū)域開發(fā)、流域、海域的建設、開發(fā)利用規(guī)劃，以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發(fā)等10類專項規(guī)劃,而不是全部的規(guī)劃。

2002年10月最終頒布的環(huán)評法既未明確規(guī)劃環(huán)評的審查程序,也未明確規(guī)劃環(huán)評的審查主體,對規(guī)劃環(huán)評報告書結論和審查意見如何被規(guī)劃編制機關采納語焉不詳。由于出臺的環(huán)評法實質只是一個半拉子工程,缺乏強制性和可操作性,各級政府部門和規(guī)劃編制機關主動開展規(guī)劃環(huán)評或主動采納規(guī)劃環(huán)評結論和建議的積極性不高。雖然后來國務院頒布了規(guī)劃環(huán)評條例和一系列推進規(guī)劃環(huán)評落地的行政性文件,但由于缺少上位法的支撐,發(fā)揮的效力極其有限。所以,13年過去了,規(guī)劃環(huán)評并未實現(xiàn)全面落地。

此次修改是統(tǒng)籌重大行政審批改革任務而做的微調

這次環(huán)評法修改不屬于單獨修改,而是和其它5部法律一起打包修改的。6部打包法律的修改具有很強的有針對性，修改內(nèi)容幾乎全都涉及簡政放權。修改后的環(huán)評法充分體現(xiàn)了國家落實行政審批改革和政府職能轉變要求，統(tǒng)籌“放管服”的原則,具體變化體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是簡化了項目環(huán)評的行政審批要求。項目環(huán)評審批不再作為可行性研究報告審批或項目核準的前置條件。“環(huán)評前置”被取消后，就給不同部門并行辦理手續(xù)提供了空間，形成了“并聯(lián)”的方式。這樣帶來的直接好處就是：企業(yè)投資項目的審批流程不僅得到優(yōu)化，而且節(jié)省了大量辦理審批的時間。

2014年以來，環(huán)評行政管理方面已發(fā)生了多項重大變革。如國務院辦公廳于2014年11月、12月先后出臺了《國務院辦公廳關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》(以下簡稱“56號文”)和《國務院辦公廳關于印發(fā)精簡審批事項規(guī)范中介服務實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度工作方案的通知》(以下簡稱“59號文”)。“59號文”指出，“屬于企業(yè)經(jīng)營自主權的事項，一律不再作為前置條件。對法律法規(guī)沒有明確規(guī)定為前置條件的，一律不再作為前置審批。對法律法規(guī)明確規(guī)定為前置條件的，除確有必要外，都要通過修改法律法規(guī)，一律不再作為前置審批。”并且明確實施：“各負其責、依法監(jiān)管”的原則，建立縱橫聯(lián)動協(xié)管體系，將工作重心從事前審批轉向事中事后監(jiān)管。”從這些文件可以看出，政府職能轉變要求輕事前審批，重事后監(jiān)管，除重特大項目環(huán)評前置外，均改為并聯(lián)辦理。

這次環(huán)評法的修改雖然取消了環(huán)評的前置條件，“串聯(lián)”改為“并聯(lián)”，但環(huán)評“一票否決”的地位并未改變。修改后的環(huán)評法第二十五條依然規(guī)定：建設項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。

此外,簡化或弱化項目環(huán)評的行政審批要求后,完全可依靠加強事后監(jiān)管、強化規(guī)劃環(huán)評以及加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動來彌補。

簡政放權制度的另一核心在于加強事后監(jiān)管，因此未來項目環(huán)評工作的核心是環(huán)評后監(jiān)管而非此前的環(huán)評審批工作?，F(xiàn)行環(huán)評法的重點主要落在環(huán)評審批工作上，二十二條、二十三條等多條規(guī)定了審批程序，僅在二十八條原則性規(guī)定了“環(huán)境保護行政主管部門應當對建設項目投入生產(chǎn)或者使用后所產(chǎn)生的環(huán)境影響進行跟蹤檢查，對造成嚴重環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，應當查清原因、查明責任，”并無具體規(guī)定環(huán)評后監(jiān)管的程序。

二是強化了規(guī)劃環(huán)評。修改后的《環(huán)評法》規(guī)定，專項規(guī)劃的編制機關需對環(huán)境影響報告書結論和審查意見的采納情況作出說明，不采納的，應當說明理由。這一修改將增強規(guī)劃環(huán)評的有效性，規(guī)劃編制機關必須對環(huán)評結論和審查意見進行響應。

規(guī)劃環(huán)評主要解決宏觀布局與規(guī)模等問題,而項目環(huán)評主要解決微觀選址與具體措施等問題。規(guī)劃環(huán)評重在優(yōu)化行業(yè)的布局、規(guī)模、結構，擬定負面清單，指導項目環(huán)境準入。項目環(huán)評重在落實環(huán)境質量目標管理要求，優(yōu)化環(huán)保措施，強化環(huán)境風險防控，做好與排污許可的銜接。

修改后的環(huán)評法規(guī)定，規(guī)劃環(huán)評意見需作為項目環(huán)評的重要依據(jù)，且后續(xù)的項目環(huán)評內(nèi)容的審查意見應予以簡化，這也進一步體現(xiàn)出規(guī)劃和項目之間的有效互動。加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動。依法將規(guī)劃環(huán)評作為規(guī)劃所包含項目環(huán)評文件審批的剛性約束。對已采納規(guī)劃環(huán)評要求的規(guī)劃所包含的建設項目，簡化相應環(huán)評內(nèi)容。對高質量完成規(guī)劃環(huán)評、各類管理清單清晰可行的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，試點降低園區(qū)內(nèi)部分行業(yè)項目環(huán)評文件的類別。項目環(huán)評中發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施造成重大不利環(huán)境影響的，應及時反饋規(guī)劃編制機關。

三是加大了處罰力度。新修改的《環(huán)評法》大幅提高了未批先建的違法成本,根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，可對建設項目處以總投資額1%以上5%以下的罰款，并可以責令恢復原狀。加大對未批先建的處罰力度,也是對取消環(huán)評的前置條件等簡化或弱化項目環(huán)評的相應配套措施之一。修改前的《環(huán)評法》對未批先建違法企業(yè)處罰力度不夠。未批先建的企業(yè)受到的處罰只有停止施工、補做環(huán)評、接受處罰，最多處罰20萬元。這一罰款額度對于動輒投資數(shù)十億甚至上百億、數(shù)百億元的大型項目來說就是“九牛一毛”。

導致在實踐中部分企業(yè)投機取巧，先上車后補票。這就讓企業(yè)產(chǎn)生了邏輯錯位：一個規(guī)規(guī)矩矩做了環(huán)評的企業(yè)，可能因未通過審批而不能立項;另一個環(huán)評違法企業(yè)只要肯認罰，繳納至多20萬元的罰款，就能通過審批。這就導致違法企業(yè)成本低、守法企業(yè)成本高，甚至出現(xiàn)“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象。修改后的環(huán)評法大幅度提高了懲罰的限額,項目如果是上億元的話，罰款可以超過百萬元?？梢载熈罨謴驮瓲?，則意味著企業(yè)前期投資將會“打水漂”，這將對企業(yè)產(chǎn)生強大威懾力。

以規(guī)劃環(huán)評落地引領環(huán)評制度改革環(huán)評法的大調已經(jīng)箭在弦上

《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》確立了全面環(huán)評制度改革的方向。2016年7月15日，《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》正式發(fā)布,標志著如火如荼的環(huán)評制度改革正式啟程。

該方案提出以改善環(huán)境質量為核心，以全面提高環(huán)評有效性為主線，以創(chuàng)新體制機制為動力，以“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”(以下簡稱“三線一單”)為手段，強化空間、總量、準入環(huán)境管理，劃框子、定規(guī)則、查落實、強基礎，不斷改進和完善依法、科學、公開、廉潔、高效的環(huán)評管理體系,為全面環(huán)評制度改革指出了明確的方向。

《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》確立了全面環(huán)評制度改革的基本框架。該方案提出堅持與相關重大改革任務相統(tǒng)籌,與排污許可制相融合，實現(xiàn)制度關聯(lián)、目標措施一體;堅持構建全鏈條無縫銜接預防體系,明確戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評的定位、功能、相互關系和工作機制;堅持問題導向補短板,針對規(guī)劃環(huán)評落地難、項目環(huán)評“虛胖”等問題重點突破，形成體制機制，強化落實執(zhí)行;堅持相關方共同參與共同落實,落實建設單位的環(huán)保主體責任,提高各級環(huán)保部門管理能力，強化事中事后監(jiān)管,深化環(huán)評信息公開，引導公眾依法有序參與,鼓勵支持各地區(qū)根據(jù)本方案，探索符合本地實際的環(huán)評改革措施。

《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》確立了全面環(huán)評制度改革的基本內(nèi)容。該方案提出通過制定落實“三線一單”的技術規(guī)范,將生態(tài)保護紅線作為空間管制要求，將環(huán)境質量底線和資源利用上線作為容量管控和環(huán)境準入要求。健全成果應用落實機制，開展政策環(huán)境評價試點,建立政策環(huán)評機制,推動政策和規(guī)劃環(huán)評“落地”。通過不斷強化“三線一單”在優(yōu)布局、控規(guī)模、調結構、促轉型中的作用，以及對項目環(huán)境準入的強制約束作用,強化規(guī)劃環(huán)評的約束和指導作用。

推行規(guī)劃環(huán)評清單式管理,包括制定空間開發(fā)規(guī)劃的生態(tài)空間清單和限制開發(fā)區(qū)域的用途管制清單;制定產(chǎn)業(yè)開發(fā)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)、工藝環(huán)境準入清單;實現(xiàn)重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評全覆蓋，強化清單式管理。嚴格規(guī)劃環(huán)評違法責任追究。強化規(guī)劃環(huán)評公眾參與。完善公眾參與機制，落實規(guī)劃編制機關主體責任，提高部門及專家參與的程度和水平，發(fā)揮媒體輿論科學引導作用。完善規(guī)劃環(huán)評會商機制，對可能產(chǎn)生跨界環(huán)境影響的重大規(guī)劃，指導規(guī)劃編制機關實施跨行政區(qū)域環(huán)境影響會商，強化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控。加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動。依法將規(guī)劃環(huán)評作為規(guī)劃所包含項目環(huán)評文件審批的剛性約束。

此外,該方案提出通過改革管理方式、嚴格項目管理、提高公眾參與有效性,以提高建設項目環(huán)評效能。通過創(chuàng)新“三同時”管理、落實監(jiān)管責任,不斷強化事中事后監(jiān)管。通過建立預警體系、開展預警試點和重大環(huán)境影響預警。健全環(huán)評政府信息公開機制,深化政府信息公開。規(guī)范環(huán)評市場秩序,強化環(huán)評機構和人員管理,營造公平公開的環(huán)評技術服務市場。