最高收益者中標(biāo) 光伏扶貧堵漏洞

近日，德州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)舉行了一次“特殊”的光伏扶貧招標(biāo)會(huì)。招標(biāo)信息一經(jīng)發(fā)布，立刻引來了二十多個(gè)企業(yè)前來參與?？僧?dāng)?shù)弥袠?biāo)規(guī)則后大多數(shù)企業(yè)認(rèn)為條件過于苛刻，紛紛知難而退。

眼下，中國光伏產(chǎn)業(yè)正迎來一個(gè)空前的政策利好。根據(jù)《太陽能利用“十三五”發(fā)展規(guī)劃(征求意見稿)》，“十三五”期間中國光伏扶貧工程總規(guī)模將達(dá)15吉瓦。中央及各級政府將全額出資為貧困農(nóng)戶安裝光伏電站，以20年不變的補(bǔ)貼電價(jià)進(jìn)行回購，使之獲得一筆穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)電收益。

按照每千瓦8000元的投入計(jì)算，建設(shè)15吉瓦光伏扶貧電站一項(xiàng)需投資高達(dá)1200億元。此項(xiàng)扶貧工程既能夠幫助貧困戶脫貧，又能化解電荒瓶頸，還能為光伏業(yè)帶來千億大單。可謂一舉數(shù)得。

德州的這次招標(biāo)正是千億光伏扶貧工程的其中一個(gè)項(xiàng)目。當(dāng)大多數(shù)企業(yè)紛紛放棄這次競標(biāo)機(jī)遇時(shí)，少數(shù)企業(yè)卻認(rèn)為，“按照這一規(guī)則，才能及時(shí)堵住扶貧工程存在的政策漏洞，才能真正使千億投資真正幫助農(nóng)戶脫貧”。

與眾不同的招標(biāo)

這次招標(biāo)會(huì)標(biāo)的是德州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)236處分布式光伏電站的建設(shè)，總裝機(jī)容量1.18兆瓦，總投資額900萬元。

與同類招標(biāo)相比，此次光伏扶貧項(xiàng)目有兩處截然不同。

其一，其他招標(biāo)主要比拼電站的造價(jià)，一般占評分權(quán)重的50%以上;這次電站扶貧收益卻占到50%。其二，以往電站建成驗(yàn)收后政府就會(huì)支付90%-95%的款項(xiàng)，其余則在一年后的保修期結(jié)束后付清;可這次卻要分期卻要分段分期結(jié)款，“在項(xiàng)目運(yùn)營期中標(biāo)人自行運(yùn)營，自負(fù)盈虧,每年向招標(biāo)人支付一定數(shù)額的運(yùn)營收益。”

簡單來說，此次光伏扶貧招標(biāo)就是以最高收益者中標(biāo)，分期分段付款。正是這兩個(gè)條件使絕大多數(shù)光伏企業(yè)“興趣”全無，相繼離去。這使得最初2016年7月4日的招標(biāo)擱淺，德州當(dāng)?shù)卣l(fā)布公告，“繳納保證金的投標(biāo)人不足法定家數(shù)，故本項(xiàng)目流標(biāo)”。

8月23日，上述項(xiàng)目的競標(biāo)再次舉行。最終，在4家企業(yè)激烈角逐中皇明潔能控股有限公司以140.3萬元/年收益報(bào)價(jià)而一舉奪標(biāo)。

根據(jù)招標(biāo)的結(jié)果，當(dāng)?shù)卣畬⒎制诜侄螌⒖傇靸r(jià)900萬元的建設(shè)資金支付給中標(biāo)方，保證電站壽命年限;作為中標(biāo)方，皇明則潔能控股須向當(dāng)?shù)卣侠U總2806萬元的總收益，再由政府轉(zhuǎn)移支付給貧困村以及農(nóng)戶。

光伏發(fā)電能給農(nóng)戶帶來穩(wěn)定、持續(xù)的收入，被政府定為扶貧主要方式之一。

根據(jù)《太陽能利用“十三五”發(fā)展規(guī)劃(征求意見稿)》，“十三五”期間中國光伏扶貧工程總規(guī)模15吉瓦，預(yù)計(jì)政府采購的規(guī)模將達(dá)千億元。

皇明公司曾參與了十多次光伏扶貧的招標(biāo)，但中標(biāo)率只有不到10%。當(dāng)史無前例的千億蛋糕吸引著整個(gè)行業(yè)都在摩拳擦掌、爭搶扶貧大單時(shí)，皇明公司董事長黃鳴卻顯得十分冷淡。

原來，當(dāng)前全國扶貧辦編制光伏扶貧實(shí)施方案，均采用招標(biāo)方式確定建設(shè)單位，采用招標(biāo)制度的初衷是為了節(jié)約財(cái)政資金，提高資金使用率，堵住各地政府的隨意采購行為。“根據(jù)我們競標(biāo)的經(jīng)歷，國內(nèi)已進(jìn)行的光伏扶貧招標(biāo)項(xiàng)目，報(bào)價(jià)最低者多數(shù)是當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)。他們產(chǎn)品質(zhì)量往往好壞不一、參差不齊，可血拼價(jià)格時(shí)報(bào)價(jià)卻比大企業(yè)的成本還要低。”黃鳴指出，光伏電站市場報(bào)價(jià)普遍在每瓦8元以上，可多數(shù)光伏扶貧的中標(biāo)價(jià)在6元左右，有時(shí)甚至低于6元。政府以低價(jià)中標(biāo)看似節(jié)省了1/3的采購成本，卻為扶貧效果留下了長遠(yuǎn)的隱患。

黃鳴在與政府官員交流時(shí)常常直抒內(nèi)心的擔(dān)憂——現(xiàn)行光伏扶貧存在兩大漏洞。

其一，“光伏扶貧是政府招標(biāo)采購，往往是報(bào)價(jià)最低者中標(biāo)。競標(biāo)時(shí)企業(yè)為了爭奪訂單血拼價(jià)格，競標(biāo)后為了保住利潤又以次充好，光伏扶貧達(dá)不到預(yù)期收益怎么辦?”其二，“中國光伏企業(yè)都宣稱產(chǎn)品壽命25年，扶貧招標(biāo)要求電站至少使用20年以上，可迄今為止中國沒有一家光伏企業(yè)能活這么長。大量中標(biāo)企業(yè)拿錢跑路或倒閉了，扶貧電站無人維護(hù)維修、達(dá)不到使用期限怎么辦?”

一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士介紹道，此前，政府有許多大型工程因執(zhí)行、監(jiān)管不到位使得數(shù)十億乃至數(shù)百億的財(cái)政資金達(dá)不到應(yīng)有的效果。如前些年國家拿出了數(shù)百億巨資推廣“金太陽”工程，補(bǔ)貼光伏發(fā)電，最終卻不了了之。這一工程被稱為“財(cái)政部養(yǎng)育失敗的孩子”。

面對歷史上最大的一筆光伏投入，補(bǔ)貼的對象又是最為弱勢的貧困農(nóng)戶，黃鳴擔(dān)憂道，各級財(cái)政拿出千億扶貧款，最終卻不能讓貧困農(nóng)戶獲得持續(xù)、足額的收益，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目的，卻反而成為中小企業(yè)、成為“假冒偽劣”的一夜盛宴狂歡呢?

修補(bǔ)的模式

“光伏扶貧提供了造血機(jī)能，能給農(nóng)戶帶來持續(xù)的發(fā)電收益，是最好的扶貧形式之一。關(guān)鍵是如何建立一個(gè)執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)制，保證政策達(dá)到預(yù)期的效果。”中國可再生能源學(xué)會(huì)副理事長孟憲淦如是說道。

在黃鳴看來，從已經(jīng)進(jìn)行的光伏扶貧競標(biāo)來看，大大小小的企業(yè)都在血拼低價(jià)，建設(shè)時(shí)為了維持利潤往往以次充好、以劣充優(yōu)。

目前，光伏扶貧競標(biāo)時(shí)企業(yè)遞交的只是送檢報(bào)告，政府連抽檢都做不到。有的企業(yè)送檢產(chǎn)品質(zhì)量較好，可中標(biāo)后大批應(yīng)用時(shí)質(zhì)量卻大相徑庭;有的干脆撕下大企業(yè)的產(chǎn)品包裝，換上自己的標(biāo)簽送去檢驗(yàn)……這已成為光伏行業(yè)屢見不鮮的潛規(guī)則。

中國大大小小的光伏企業(yè)約有上千家，表面看光伏組件似乎都差不多，但功率不達(dá)標(biāo)，衰減嚴(yán)重、組件熱斑及隱形開裂等現(xiàn)象較為普遍，會(huì)造成光伏電站發(fā)電量嚴(yán)重不足，投資收益大大縮減的現(xiàn)象。

事實(shí)上，皇明公司市場部人員調(diào)研市場時(shí)曾多次遇到這樣的現(xiàn)象。2016年1月，德州市趙虎鎮(zhèn)某村村民投資7萬元安裝一套10千瓦的分布式光伏電站。此后，該電站經(jīng)常因故障無法正常發(fā)電，用戶數(shù)次聯(lián)系廠家，可售后服務(wù)卻一拖再拖。到今年8月底，該農(nóng)戶僅發(fā)電2000多度，可按照當(dāng)初的測算，正常情況發(fā)電最少應(yīng)在8000度以上。

一般來說，誰出資誰負(fù)責(zé)誰監(jiān)管，商業(yè)化光伏電站由出資人貨比三家、優(yōu)中選優(yōu)?？扇缃瘢鲐氹娬臼怯韶?cái)政全額出資、招標(biāo)采購，農(nóng)戶只能被動(dòng)的接受低價(jià)中標(biāo)的結(jié)果。對于后期電站是否能為貧困農(nóng)戶帶來穩(wěn)定、持續(xù)、足額的收益，各地政府往往難有動(dòng)力和能力去進(jìn)行監(jiān)管。

可一旦光伏電站后期運(yùn)營出現(xiàn)故障，農(nóng)戶又找不到企業(yè)維護(hù)維修，扶貧就會(huì)大打折扣。政府千億扶貧資金也無法通過光伏發(fā)電發(fā)放到貧困農(nóng)戶手中。

對于政府來說，如何監(jiān)管千億光伏扶貧是一個(gè)龐大的工程。德州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)扶貧辦主任石星罡表示，此次招標(biāo)是光伏扶貧項(xiàng)目，每一筆財(cái)政投入都要為貧困戶帶來收益。由于政府沒有光伏電站的運(yùn)營、監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，為了能保證貧困農(nóng)戶收益最大化，就有了以收益最高者中標(biāo)、將電站承包給企業(yè)運(yùn)營、分期支付建設(shè)費(fèi)的制度設(shè)計(jì)。

皇明公司參與招標(biāo)一再的失利讓黃鳴明白了，在血拼價(jià)格的競標(biāo)中大企業(yè)往往拼不過小企業(yè)，外地企業(yè)往往爭不過本地企業(yè)。德州開發(fā)區(qū)政府修改了競標(biāo)規(guī)則——比拼收益率、分期付款，當(dāng)大多數(shù)企業(yè)紛紛知難而退后，黃鳴卻十分的興奮，重新喚起了競標(biāo)的希望。

在黃鳴看來，德州的招標(biāo)模式實(shí)際上是從價(jià)格血拼轉(zhuǎn)變?yōu)楸绕串a(chǎn)品質(zhì)量和企業(yè)綜合實(shí)力上。他呼吁，在未來的光伏扶貧中，政府只要能及時(shí)修改規(guī)則，就能倒逼著中標(biāo)企業(yè)為貧困農(nóng)戶提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和持續(xù)的售后服務(wù)，更重要的是讓政府千億扶貧的效果得到了制度保證。

在德州市政府一份內(nèi)部匯報(bào)文件中這樣寫道，“項(xiàng)目運(yùn)營后，預(yù)計(jì)年收益和收益率分別比原定提高20.3萬元、收益率增長16.9%。工程預(yù)計(jì)12月底前見效，保守估計(jì)每年為貧困戶和經(jīng)濟(jì)薄弱村增加收入140.3萬元。”

可是，按照收益率高中標(biāo)，貧困農(nóng)戶收益率增加多少，就意味著企業(yè)的利潤要下降多少。尤其是分期付款、應(yīng)收賬款過長，對光伏企業(yè)日常經(jīng)營更是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

對此，作為中標(biāo)方皇明公司董事長黃鳴建議，政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的金融政策，如推動(dòng)應(yīng)收賬款的貸款支持，從而使政府、貧困農(nóng)戶與企業(yè)三方從中實(shí)現(xiàn)共贏，從而保障整個(gè)扶貧項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營。

目前，中國政府已出臺(tái)鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，光伏發(fā)電項(xiàng)目自投入運(yùn)營起執(zhí)行電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)20年不變。中國可再生能源學(xué)會(huì)副理事長孟憲淦認(rèn)為，光伏產(chǎn)業(yè)不僅能夠幫助農(nóng)戶脫貧，還能幫助更多的農(nóng)戶致富，將是一個(gè)更大的潛在市場。但這首先要求光伏產(chǎn)業(yè)自身保證質(zhì)量與效益，形成一個(gè)健康、可持續(xù)的良性發(fā)展機(jī)制，杜絕假冒偽劣和短期投機(jī)的行為。