天然氣分布式能源項(xiàng)目PPP模式解讀

對(duì)于天然氣分布式能源，早在2011年10月13日，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局就聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展天然氣分布式能源的指導(dǎo)意見》，提出“要以提高能源綜合利用效率為首要目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排任務(wù)為工作抓手，重點(diǎn)在能源負(fù)荷中心建設(shè)區(qū)域分布式能源系統(tǒng)和樓宇分布式能源系統(tǒng)。”而今年內(nèi)國家發(fā)改委公布的兩份規(guī)范性政策文件，即2016年3月31日發(fā)布的《國家能源局關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》(國能法改【2016】96號(hào))，以及2016年8月10日發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資【2016】1744號(hào))中，均為國家積極推進(jìn)能源領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的最新的政策性文件，該兩份文件中均以列舉的方式明確了國家對(duì)分布式能源PPP項(xiàng)目的推廣支持態(tài)度。在此背景下，了解和學(xué)習(xí)PPP模式下的天然氣分布式能源變得很有必要。

一、天然氣分布式能源的特點(diǎn)及其發(fā)展態(tài)勢

(一)定義

根據(jù)《關(guān)于發(fā)展天然氣分布式能源的指導(dǎo)意見》中的定義，天然氣分布式能源是指利用天然氣為燃料，通過冷熱電三聯(lián)供等方式實(shí)現(xiàn)能源的梯級(jí)利用，綜合能源利用效率在70%以上，并在負(fù)荷中心就近實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)的現(xiàn)代能源供應(yīng)方式，是天然氣高效利用的重要方式。具體來說，天然氣分布式能源是指分布在用戶端的能源綜合利用系統(tǒng)，一次能源以天然氣燃料為主，可再生能源為輔，利用一切可以利用的資源;二次能源以分布在用戶端的熱電冷(植)聯(lián)產(chǎn)為主，其他中央能源供應(yīng)系統(tǒng)為輔，實(shí)現(xiàn)以直接滿足用戶多種需求的能源梯級(jí)利用，并通過中央能源供應(yīng)系統(tǒng)提供支持和補(bǔ)充。

(二)優(yōu)點(diǎn)

天然氣分布式能源的優(yōu)點(diǎn)在于：能源利用總效率高，冷、熱、電成本互攤，較為經(jīng)濟(jì);在環(huán)境保護(hù)上，將部分污染分散化、資源化，爭取實(shí)現(xiàn)適度排放的目標(biāo);在能源的輸送和利用上分片布置，減少長距離輸送能源的損失，有效的提高了能源利用的安全性和靈活性。

(三)適用區(qū)域

典型的應(yīng)用天然氣分布式能源的場合有：

1. 用于人口稠密的城市商業(yè)中心、住宅小區(qū)、酒店商廈、快餐店、醫(yī)院等需要洗澡和生活熱水、除濕熱源的場合。機(jī)場、大學(xué)、機(jī)關(guān)等公用事業(yè)單位。

2. 用于原有的區(qū)域小型柴油機(jī)和燃?xì)廨啓C(jī)站的改造、小鍋爐煤改氣改造。

3. 用于有冷熱負(fù)荷要求的工業(yè)園區(qū)。

4. 用于集合、慶典、運(yùn)動(dòng)會(huì)等須保證供電安全的場合(固定或車載)，以及醫(yī)院、銀行等須保證供電安全的單位。

5. 新開發(fā)的城區(qū)和房地產(chǎn)小區(qū)。

(四)發(fā)展態(tài)勢

從全世界來看，能源利用率越高、環(huán)境保護(hù)越好的國家，對(duì)于發(fā)展分布式能源技術(shù)的推廣應(yīng)用就越熱衷，支持政策越民明確。如丹麥、荷蘭、日本對(duì)分布式電源都采取了一系列鼓勵(lì)政策;“911事件”后，出于供電安全的考慮，發(fā)達(dá)國家都加快了分布式電源建設(shè)的步伐，到目前為止，英國已有1000多座分布式電源站;美國有6000多座分布式電源站。在眾多國家中，丹麥?zhǔn)鞘澜缟瞎J(rèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源消耗和環(huán)境保護(hù)三方面有機(jī)結(jié)合的典范，是實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的國家，其奧妙就在于丹麥積極發(fā)展冷、熱、電產(chǎn)品聯(lián)產(chǎn)，提倡科學(xué)用能，扶持分布式能源，通過提高能源利用率來支持國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

國內(nèi)的分布式能源正在進(jìn)入快速發(fā)展期，丹麥等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。目前大型國有企業(yè)已經(jīng)開始搶占分布式能源市場。初期已經(jīng)完成的分布式能源典型案例有北京燃?xì)饧瘓F(tuán)指揮調(diào)度中心大樓項(xiàng)目、上海浦東國際機(jī)場項(xiàng)目、廣州大學(xué)城項(xiàng)目等等。

二、天然氣分布式能源PPP項(xiàng)目組成

根據(jù)天然氣分布式能源投建階段的主要工作和相關(guān)市場主體的不同，天然氣分布式能源投建階段的投資模式大致可分為獨(dú)立投資模式和合作投資模式兩種。獨(dú)立投資模式下，單一投資主體進(jìn)行天然氣分布式能源的獨(dú)立投建工作。該模式對(duì)投資主體的資金、建設(shè)能力要求較為嚴(yán)格，獨(dú)立投資主體一般為資金充裕的節(jié)能服務(wù)公司或工程建設(shè)公司。而合作投資模式，投資主體間可采取兩個(gè)或兩個(gè)以上主體間的合作，投資主體可充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，相互聯(lián)合共同投建分布式能源系統(tǒng)。這種模式投資主體間在投建過程中的存在大量協(xié)調(diào)配合問題，但減輕了各投資主體的資金壓力。一般具有某一方面優(yōu)勢的相關(guān)投資主體會(huì)根據(jù)自身需求選擇合適的合作投資模式。本文則重點(diǎn)討論合作投資模式中PPP(即政府和社會(huì)資本合作)模式下的天然氣分布式能源項(xiàng)目。

(一)天然氣分布式能源PPP項(xiàng)目的主要參與方

同城鎮(zhèn)燃?xì)釶PP項(xiàng)目相同，天然氣分布式能源PPP項(xiàng)目的主要參與方一般會(huì)包括：政府、社會(huì)資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商(供氣方和設(shè)備供應(yīng)商等)、專業(yè)運(yùn)營商、保險(xiǎn)公司以及專業(yè)機(jī)構(gòu)等。

1.政府

根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)作方式和社會(huì)資本參與程度的不同，政府在天然氣分布式能源項(xiàng)目中所承擔(dān)的職責(zé)也不同。一方面，作為公共事務(wù)的管理者，政府負(fù)有倡導(dǎo)和響應(yīng)環(huán)保節(jié)能、保障用能安全等政策指引并向公眾提供優(yōu)質(zhì)且價(jià)格合理的產(chǎn)品的義務(wù)，承擔(dān)著項(xiàng)目的規(guī)劃、采購、管理、監(jiān)督等行政管理職能，并在行使上述行政管理職能時(shí)形成與社會(huì)資本(或項(xiàng)目公司)之間的行政法律關(guān)系;另一方面，政府作為天然氣分布式能源產(chǎn)品或服務(wù)的購買者(或者購買者的代理人)，基于PPP項(xiàng)目合同與社會(huì)資本方(或項(xiàng)目公司)之間形成平等的民事主體關(guān)系，須按照PPP項(xiàng)目合同的約定行使權(quán)利、履行義務(wù)。

2.社會(huì)資本方

社會(huì)資本方包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。在PPP實(shí)踐中，社會(huì)資本通常不會(huì)直接作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，而是專門針對(duì)該天然氣分布式能源項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，作為PPP合同及項(xiàng)目其他合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》中，特別強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。招標(biāo)選擇社會(huì)資本方時(shí)，要合理設(shè)定投標(biāo)資格和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。探索在項(xiàng)目中發(fā)展混合所有制，組建國有資本、民營資本、外商資本共同參與的項(xiàng)目公司，發(fā)揮各自優(yōu)勢，推動(dòng)項(xiàng)目順利實(shí)施。引導(dǎo)民間資本、外商資本參與PPP基金等，拓寬民間資本、外商資本參與PPP項(xiàng)目渠道。鼓勵(lì)不同類型的民營企業(yè)、外資企業(yè)，通過組建聯(lián)合體等方式共同參與PPP項(xiàng)目。

3.融資方

融資方通常有商業(yè)銀行以及非銀行金融機(jī)構(gòu)(如信托公司)等，具體的債券融資方式除貸款外，也可包括債券、資產(chǎn)證券化等。

4.承包商和分包商

在天然氣分布式能源項(xiàng)目中，工程建設(shè)和技術(shù)支持方面承包商和分包商的選擇十分重要，項(xiàng)目建設(shè)工期、質(zhì)量、價(jià)格等方面會(huì)影響貸款人對(duì)項(xiàng)目的商業(yè)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)判斷。

5.專業(yè)運(yùn)營商

由于天然氣分布式能源項(xiàng)目對(duì)專業(yè)技術(shù)和運(yùn)營有嚴(yán)格要求，因此，如項(xiàng)目公司不具有運(yùn)營能力，則可能需要節(jié)能服務(wù)公司等具有專業(yè)資質(zhì)的運(yùn)營商。

6. 原料供應(yīng)商

對(duì)于天然氣分布式能源項(xiàng)目來說，天然氣供應(yīng)和核心機(jī)械設(shè)備供應(yīng)是關(guān)鍵。天然氣供應(yīng)的價(jià)格直接決定熱冷電的價(jià)格，而該類項(xiàng)目的核心設(shè)備目前國內(nèi)主要系依靠進(jìn)口。

7.產(chǎn)能和服務(wù)購買方

鑒于天然氣分布式能源圍繞負(fù)荷中心短距離內(nèi)供應(yīng)的特性，項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)的購買方相對(duì)確定。也是因?yàn)槭褂梅胶唾徺I方受到區(qū)域范圍的限定，項(xiàng)目的盈虧情況很大程度上依賴于購買方與項(xiàng)目公司簽訂的購銷合同價(jià)格條件及付費(fèi)機(jī)制。

8.保險(xiǎn)公司

由于項(xiàng)目通常資金規(guī)模大、生命周期長、屬于能源類項(xiàng)目等特性，項(xiàng)目需要保險(xiǎn)公司幫助控制項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營期間可能面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)。

各參與主體之間通過簽署合同建立合作關(guān)系，PPP項(xiàng)目基本合同體系大致如下：

以下特提供上海華電莘莊CCHP項(xiàng)目的合同體系圖，以便加深對(duì)天然氣分布式能源PPP項(xiàng)目具體合同體系的感知：

(二)天然氣分布式能源PPP項(xiàng)目的工作流程

財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金(2014)113號(hào))，對(duì)PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等操作環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范。這其中尤其需要重視充分做好物有所值評(píng)價(jià)，通過這種評(píng)估方法，判斷采取PPP模式與政府傳統(tǒng)采購模式相比，是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。流程圖大致如下：

三、天然氣分布式能源PPP的運(yùn)作模式分類

1. BOOT (建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交)

這是目前天然氣分布式能源運(yùn)用最普遍的投資模式。社會(huì)資本方建設(shè)分布式能源中心，擁有能源中心設(shè)施所有權(quán)，并負(fù)責(zé)運(yùn)行管理。項(xiàng)目運(yùn)營合同期滿后，投資主體將能源中心資產(chǎn)按協(xié)議約定移交給政府，或經(jīng)政府許可轉(zhuǎn)讓給第三方。移交后的運(yùn)行管理可以由政府自行管理，也可委托項(xiàng)目公司繼續(xù)經(jīng)營管理，并交納一定的服務(wù)管理費(fèi)。

2. BOT (建設(shè)-運(yùn)營-移交)

指由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，政府準(zhǔn)許其通過向用戶收取能源費(fèi)用用以回收投資并賺取利潤，約定運(yùn)營期限屆滿時(shí)，該能源中心移交給政府。

3. BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營)

項(xiàng)目公司根據(jù)政府賦予的特許權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營能源中心，但是不將此項(xiàng)目移交政府或用戶，能源中心一旦建成，項(xiàng)目公司對(duì)其擁有所有權(quán)，并向終端用戶提供能源服務(wù)。

4. ROT(重整-經(jīng)營-移交)

政府將過時(shí)、陳舊的項(xiàng)目設(shè)施、設(shè)備轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司進(jìn)行改造更新、擴(kuò)建，在此基礎(chǔ)上由項(xiàng)目公司經(jīng)營若干年后再移交給政府。

5. TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)行-移交)

指政府將存量能源中心資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。

以上僅為僅為常見的幾種項(xiàng)目運(yùn)作模式，具體到某個(gè)項(xiàng)目當(dāng)中，其可選擇的運(yùn)作模式不限于此。

四、天然氣分布式能源PPP項(xiàng)目關(guān)注要點(diǎn)

(一)通過政策扶持和恰當(dāng)?shù)母顿M(fèi)模式彌補(bǔ)天然氣分布式能源的高成本問題

我國天然氣分布式能源發(fā)展仍處于起步階段，與單純的燃煤發(fā)電相比，建設(shè)成本和運(yùn)營成本相對(duì)較高。但國家在政策上通過投資補(bǔ)貼、以優(yōu)惠價(jià)格提供土地、提供金融支持等方面積極支持天然氣分布式能源。盡管這些政策在地方上落實(shí)得不夠具體，但PPP模式下的分布式能源項(xiàng)目，更便于利用與政府的合作關(guān)系爭取和落實(shí)政策扶持方式。另，在項(xiàng)目能源使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)上，可根據(jù)需要綜合政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼模式，來彌補(bǔ)天然氣分布式能源項(xiàng)目的高成本問題。

(二)分布式能源發(fā)電并網(wǎng)難題

與傳統(tǒng)供電方式相比，分布式供能具有能源利用率高，負(fù)荷調(diào)節(jié)性能好等優(yōu)點(diǎn)，但分布式能源項(xiàng)目的發(fā)電輸送電模式與現(xiàn)行的《電力法》有相違背之處。目前已投或在建項(xiàng)目，面臨的最大的阻礙仍然是電力“并網(wǎng)”問題。據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，目前已經(jīng)建成運(yùn)營的天然氣分布式能源項(xiàng)目所發(fā)電量多是自發(fā)自用，不由電網(wǎng)公司統(tǒng)一調(diào)度，且電價(jià)一般是由項(xiàng)目公司與用戶之間協(xié)商的?！峨娏Ψā芬?guī)定：供電企業(yè)要在批準(zhǔn)的供電營業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電，一個(gè)供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營業(yè)機(jī)構(gòu)。供電營業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更，由國務(wù)院電力管理部門審查批準(zhǔn)并發(fā)給《供電營業(yè)許可證》。這在很大程度上限制了民營企業(yè)發(fā)展天然氣分布式能源項(xiàng)目。各地和電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)配電網(wǎng)建設(shè)，電網(wǎng)公司將天然氣分布式能源納入?yún)^(qū)域電網(wǎng)規(guī)劃范疇，解決天然氣分布式能源并網(wǎng)和上網(wǎng)問題。國家發(fā)改委、能源局會(huì)同有關(guān)部門、電網(wǎng)企業(yè)及單位研究制定天然氣分布式能源電網(wǎng)接入、并網(wǎng)運(yùn)行、設(shè)計(jì)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范;價(jià)格主管部門會(huì)同相關(guān)部門研究天然氣分布式能源上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制及運(yùn)行機(jī)制等體制問題。