農(nóng)村環(huán)境污染治理難題及解決策略

中國(guó)農(nóng)村問題的核心特征是自然環(huán)境與社會(huì)生態(tài)一起惡化并相互交織，而復(fù)合性污染在當(dāng)今世界的農(nóng)村中也最為嚴(yán)峻。造成這種局面的原因是，眾多的污染主體和缺失的環(huán)境監(jiān)管保護(hù)機(jī)構(gòu)共同形成了共犯體系。

如何改造破碎化而又非常低效的治理體系、接納農(nóng)民的組織化參與，已經(jīng)成為重要挑戰(zhàn)。

農(nóng)村問題的環(huán)境維度：復(fù)合污染集大成

在工業(yè)化、城市化高歌猛進(jìn)的時(shí)代，許多國(guó)家都存在著以凋敝為主調(diào)的“農(nóng)村問題”。但從數(shù)量規(guī)模和問題的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性而言，可以說沒有任何一個(gè)國(guó)家的農(nóng)村問題像中國(guó)這般突兀。

撇開二十多年來城市化大躍進(jìn)過程中已經(jīng)消失或鏟除的一百多萬個(gè)自然村，以及少數(shù)的明星村不論，大部分現(xiàn)存的中國(guó)村莊的核心問題在于：自然環(huán)境與社會(huì)生態(tài)一道惡化，并相互交織。

按照環(huán)境保護(hù)部五年前的說法，在全國(guó)近60萬個(gè)行政村中，有20萬個(gè)村莊的環(huán)境“迫切需要治理”。

以我本人的觀察和理解，迫切需要治理的主要包括三種類型：

一是有醒目的黑水存積、垃圾堆放的村莊，平原地帶、大中城市郊區(qū)的大部分村莊都可歸入此列;

二是盤踞著各種污染工廠或養(yǎng)殖場(chǎng)的村莊，這在那些工業(yè)擴(kuò)張迅猛的地區(qū)，以及規(guī)?；B(yǎng)殖較發(fā)達(dá)的地區(qū)較為多見;

三是有礦產(chǎn)資源開發(fā)的村莊，表現(xiàn)為嚴(yán)重的生態(tài)破壞，比如能源大省山西，它的“礦產(chǎn)資源型”村莊就達(dá)5266個(gè)，其中近3000個(gè)村莊(約200萬人)位于煤炭采空區(qū)，存在水源枯竭、土地沉陷、房屋開裂或坍塌的狀況。

當(dāng)然，三類現(xiàn)象在不少地方是疊加的，屬于集大成。

“20萬個(gè)”應(yīng)該也是粗略的推算，要準(zhǔn)確把握農(nóng)村環(huán)境，還需要注意一些宏觀數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)資料：

——中國(guó)長(zhǎng)期以不足世界10%的耕地消耗著世界35%左右的化肥，2014年施用量達(dá)5996萬噸(折純量。是1978年的6.8倍，多于1970年代十年的用量)，相當(dāng)于印度和美國(guó)用量的總和;其中冀、魯、豫、蘇、皖、鄂6省就達(dá)2523萬噸，小麥大省河南則突出地達(dá)到706萬噸，平均每公頃耕地施用800多公斤。

——農(nóng)藥的施用量沒有公布，可參考的是生產(chǎn)量，從1978年的50多萬噸增加到2014年的180萬噸(原藥。部分出口，同時(shí)也有進(jìn)口)。一些地方的個(gè)案資料顯示其噴灑強(qiáng)度：一季水稻可達(dá)15次，果樹從開花到采果約20次，青菜平均每周1次，草莓3天左右1次，苦瓜則到了“用刷子刷、用桶泡”的地步。

——作為世界最大的肉、蛋生產(chǎn)國(guó)(2014年肉類產(chǎn)量8700多萬噸)，對(duì)應(yīng)的是15億頭/只豬牛羊和數(shù)百億只雞鴨鵝。它們大都不再是“家禽家畜”，而是肉蛋奶生產(chǎn)機(jī)器，也是造糞機(jī)器：僅豬、牛、雞三大畜禽的糞便排放量即達(dá)27億噸。而為了讓它們快速而又“可持續(xù)”地生長(zhǎng)或生產(chǎn)，各種興奮劑、消毒劑、抗生素等常規(guī)和非常規(guī)用藥都是需要的。

——每年90多億噸生活廢水(平均每個(gè)行政村十幾萬噸)大都是直接排放，近3億噸生活垃圾(不包括從城市運(yùn)去的)大都是直接焚燒、填埋或丟棄。

總之，即便不包括工礦業(yè)的污染和破壞，僅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活排放的污染物、廢棄物，就已經(jīng)超過了農(nóng)村的水土所能容納和自然降解的程度。

按照全國(guó)污染源普查數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)部門排放的化學(xué)需氧量、總氮、總磷分別占到全國(guó)排放量的44%、57%和67%，以至于農(nóng)業(yè)部門也認(rèn)為到了“不得不治”的時(shí)候，提出到2020年實(shí)現(xiàn)化肥、農(nóng)藥使用的“零增長(zhǎng)”。

我個(gè)人的判斷，在今天的世界上，中國(guó)農(nóng)村的環(huán)境形勢(shì)可能最為嚴(yán)峻。都說印度和非洲一些國(guó)家的農(nóng)村“很臟”，但那主要是可治理的“衛(wèi)生”問題，而中國(guó)農(nóng)村的環(huán)境污染已經(jīng)較廣泛地深入到土壤和地下水，其中有些地區(qū)到了一兩代人之內(nèi)“不可治愈”的程度。

結(jié)構(gòu)性困境與共犯體系

中國(guó)農(nóng)村的環(huán)境污染通常被歸納為點(diǎn)源和面源疊加，外源和內(nèi)源疊加。當(dāng)然，“源”之說并沒有直指污染的主體。

主體是誰呢?除了“不良企業(yè)”或企業(yè)家，還有“不道德的農(nóng)民”——兩億左右的農(nóng)戶或相應(yīng)數(shù)量的耕種者、養(yǎng)殖者。這意味著，在環(huán)境污染或破壞的層面上，存在著一個(gè)共犯體系。

這樣說情感上確實(shí)令人難以接受，但是事實(shí)。作為個(gè)體的農(nóng)戶，排放是分散和有限的，但架不住面廣量大，數(shù)十個(gè)農(nóng)戶足以造成一個(gè)村的環(huán)境惡化，數(shù)十萬個(gè)村莊則造成農(nóng)村整體的環(huán)境惡化。

當(dāng)然，與為了節(jié)約成本和追求利潤(rùn)而偷排、直排的企業(yè)不同，農(nóng)戶一般沒有蓄意污染的主觀動(dòng)機(jī)，因?yàn)榛屎娃r(nóng)藥都是要花錢買的，農(nóng)戶不會(huì)故意跟自己過不去而多施濫用。

在這個(gè)層面上，最終的濫用主要是缺少環(huán)境知識(shí)和環(huán)保意識(shí)造成，同時(shí)也有明知影響很糟卻不得已而為之的成分(下述)。

但也必須看到，隨便拋灑垃圾，甚至將廁所建在池邊河畔而罔顧其為公共資源的人也所在多有。后者既可以解釋為農(nóng)民的社會(huì)文化邏輯(因感到污染解決無望而被動(dòng)適應(yīng)或主動(dòng)開發(fā)出水體的“納污功能”)，也意味著“無公德的個(gè)人”有意識(shí)地加劇了污染。

這里的社會(huì)文化邏輯，與貫穿于企業(yè)污染過程的政治經(jīng)濟(jì)邏輯其實(shí)是相通的，如果注意到許多工廠主和養(yǎng)殖大戶本身就是壯大了的“農(nóng)民”，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政治—經(jīng)濟(jì)邏輯是以社會(huì)—文化邏輯為基礎(chǔ)的。

當(dāng)然，理解農(nóng)民的“環(huán)境不道德”，必須放到市場(chǎng)化、工業(yè)化、化學(xué)化了的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)體系中去分析。與傳統(tǒng)的自然農(nóng)業(yè)、自給自足型農(nóng)業(yè)相比，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系有兩個(gè)相互交織的特征。

一是種植與養(yǎng)殖的分離，它割斷了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種養(yǎng)結(jié)合、相互依賴的內(nèi)在循環(huán)，使原先的變廢為寶轉(zhuǎn)化成變寶為廢，以至于秸稈燃燒和畜禽糞便都成了重要污染源。

二是專業(yè)化、規(guī)?；厝话殡S的品種單一化，又分別造成了兩個(gè)被隔斷了的領(lǐng)域的惡性循環(huán)：有機(jī)肥的減少和多種作物組合具有的抗病蟲害能力的下降，意味著需要更多的化肥和農(nóng)藥，這反過來造成土質(zhì)的惡化和病蟲害的增加;而高密度的規(guī)?；曫B(yǎng)，也更容易引起畜禽疾病頻發(fā)。

在這一過程中，農(nóng)民已經(jīng)形成了對(duì)化學(xué)品的路徑依賴，即便察覺到惡性循環(huán)的鏈條和癥結(jié)，也難以抽身回轉(zhuǎn)。

而在被鎖定的格局中，他會(huì)在為“市場(chǎng)”生產(chǎn)而不顧環(huán)境和消費(fèi)者的同時(shí)，種上一小塊“不打藥”的蔬菜供自己食用。

與生產(chǎn)領(lǐng)域的巨變相伴的是日常生活用品的化學(xué)化。由于大量供應(yīng)和方便使用的緣故，洗滌劑和塑料袋等已經(jīng)牢固嵌入日常生活，盡管都是鄉(xiāng)村的河塘土地?zé)o法消化的。

在這樣的結(jié)構(gòu)中，即便農(nóng)民形成了環(huán)境自覺，發(fā)現(xiàn)他原先擁抱的東西竟成了陷阱，要他冒著降低收成和收入的風(fēng)險(xiǎn)去減少化肥、農(nóng)藥的使用是不可能的，因?yàn)楸姸嗟膫€(gè)體共同釀成的環(huán)境危害，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了他個(gè)人能解決的范圍，甚至也超出了一個(gè)村莊所能解決的范圍。

農(nóng)民和村莊在沒有意識(shí)和準(zhǔn)備的情況下跳進(jìn)了陷阱，政府卻并沒有及時(shí)出場(chǎng)。縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要任務(wù)是招商引資，由此招來了污染企業(yè);次要任務(wù)是推動(dòng)“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”，由此也推動(dòng)了農(nóng)業(yè)內(nèi)部的種養(yǎng)分離——再加上市場(chǎng)化的農(nóng)資機(jī)構(gòu)極力推銷農(nóng)藥和化肥，被認(rèn)為落后的“小而全”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的生態(tài)學(xué)優(yōu)勢(shì)終于敗給了更強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)的優(yōu)勢(shì)。

在這一過程中，作為職能部門的環(huán)保機(jī)構(gòu)大多“不在場(chǎng)”(直到2011年，仍然有95%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有環(huán)保機(jī)構(gòu))，而農(nóng)業(yè)、水利、國(guó)土、建設(shè)等“有關(guān)部門”也極少會(huì)關(guān)注環(huán)境。

在投入方面，國(guó)家財(cái)政更加熱愛城市，農(nóng)村環(huán)保設(shè)施建設(shè)主要依賴于窘困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政?？傊藛T、知識(shí)和資金(當(dāng)然還有法律)都沒有與污染一道下鄉(xiāng)。與此相應(yīng)，迄今沒有建立起完善的農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染的監(jiān)測(cè)和管控體系。

或許正是有了公共權(quán)力的認(rèn)識(shí)滯后，懈怠和“低調(diào)”，農(nóng)村環(huán)境污染的共犯體系才逐步完善。

治理危機(jī)：破碎的體系和尷尬結(jié)局

如果從上世紀(jì)80年代明確“三同時(shí)”和“誰污染、誰治理”，“誰破壞、誰治理”等制度算起，治理一直沒有停歇。但實(shí)施效果卻差強(qiáng)人意：以營(yíng)利為大的企業(yè)并不太在乎生態(tài)環(huán)境和其中的村民;負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的地方政府會(huì)為了GDP、稅收乃至個(gè)別官員的尋租黑幕而睜眼閉眼;處于分散狀態(tài)的村民既缺少知情權(quán)和守衛(wèi)鄉(xiāng)土的意識(shí)，也缺少維護(hù)自身利益的能力;名義上代表著村莊利益的村干部，又恰恰可能是污染和破壞行為的先鋒或內(nèi)應(yīng)。

致使市場(chǎng)、政府、社會(huì)同時(shí)失靈，而且是相互促進(jìn)地失靈。結(jié)果是法律、政策和技術(shù)手段也隨之失靈，“事前防范、事中控制、事后補(bǔ)償”的綜合防治體系也就經(jīng)常落空。

那么，在為了應(yīng)對(duì)“新農(nóng)村建設(shè)”而開始重視農(nóng)村環(huán)境，標(biāo)志是2008年7月的全國(guó)農(nóng)村環(huán)保會(huì)議，它是“新中國(guó)成立以來首次由國(guó)務(wù)院召開的農(nóng)村環(huán)保工作會(huì)議”。

在此之后，情況又有什么變化嗎?讓我們來看看某能源大省(也是全國(guó)環(huán)境污染負(fù)荷最大的省)的兩項(xiàng)大規(guī)模治理工程。

一項(xiàng)是“國(guó)有重點(diǎn)煤礦采煤沉陷區(qū)治理工程”，2011年宣布“完工”后，覆蓋的目標(biāo)人口不到原計(jì)劃的75%，在實(shí)際解決了305個(gè)村之后卻再無下文。

我在2015年8月調(diào)查獲悉的四個(gè)村的狀況，更是顯得怪異：石村在2002年決定搬遷，并由三位副市長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，但搬遷選址一直沒有兌現(xiàn);白村2006年納入治理方案，但建好的高樓成了私營(yíng)煤礦的“職工住宅樓”;郝村在30多年來3次搬遷，卻始終離不開沉陷區(qū)，而最新分配給該村的安置房指標(biāo)大多被轉(zhuǎn)賣;南村在2005年納入搬遷規(guī)劃，但始終不見動(dòng)靜，上訪村民得到的答復(fù)是“報(bào)表顯示你們村已經(jīng)集體搬遷”——村民推測(cè)，屬于該村的安置房被大量的身份不明者頂替。

另一項(xiàng)是“農(nóng)村環(huán)境連片整治示范工程”。作為2011年列入的第二批“示范省”，時(shí)間三年，計(jì)劃投入15億元，整治1200個(gè)村，村均投入125萬元。

但是在超出期限一年多之后，對(duì)三個(gè)示范點(diǎn)的隨機(jī)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的工程未建，有的設(shè)施建成后成為擺設(shè)，而耗資較大的設(shè)施往往是“縮水重點(diǎn)”，污水處理管網(wǎng)都未鋪設(shè)到位，污水進(jìn)不了收集站，仍然直接排放。

在其中一個(gè)覆蓋11個(gè)村的示范點(diǎn)，只有鄉(xiāng)政府所在的侯村建成了污水處理站，卻也是房門緊鎖，門窗玻璃被打碎。

這些讓人無語的狀況，是否也反應(yīng)了當(dāng)前的治理危機(jī)?可問題不單單是“歷史遺留”，依據(jù)調(diào)查所獲，在中層和基層仍然存在著權(quán)力結(jié)構(gòu)，個(gè)別地方制造災(zāi)害和污染的政商關(guān)系或官煤關(guān)系仍在主導(dǎo)著、阻礙著災(zāi)害和污染的治理，高層的決斷在這些地方很容易遭遇腸梗阻。

政出多門、彼此分離(同樣是采煤沉陷區(qū)治理，領(lǐng)頭的先是發(fā)改委，后是建設(shè)局，中間還有農(nóng)委)，缺少監(jiān)督的行政體系，既造成治理規(guī)劃缺乏連貫性和周密，又導(dǎo)致政策落地過程中的效應(yīng)遞減甚至改頭換面。

至于被治理的村莊，村干部大都在最近的十多年搬到了城里，平時(shí)靠遙控指揮，只在“選舉”或有其他緊要事務(wù)時(shí)才回到村里;一般的青壯年農(nóng)民也大都離去，留下的是缺少行動(dòng)能力的老弱病殘。這也意味著，已高度破碎了的農(nóng)村社區(qū)，已經(jīng)缺少最基本的自我保護(hù)能力和重建的能力。

環(huán)境治理的層面，考慮到這種體系已經(jīng)困擾著中國(guó)農(nóng)村二十余年，現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理能力的提升或“善治”單靠自上而下的監(jiān)督和考核不能完成，還需要有農(nóng)民的組織化參與作為保證。那么如何放開并接納農(nóng)民的組織化參與，就主要是一個(gè)實(shí)踐的問題。

實(shí)踐或?qū)嶒?yàn)將會(huì)帶來傳統(tǒng)思維的“挑戰(zhàn)”，如果繼續(xù)回避這種挑戰(zhàn)，缺少主體性的“新農(nóng)村建設(shè)”很可能變成另一種方式的“舊農(nóng)村破壞”，而“美麗鄉(xiāng)村”也只能是為旅游業(yè)打造的盆景了。