征收環(huán)保稅難在核定與稽征“兩張皮”

魯寧

環(huán)保稅法(草案)本周一起提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議初審。草案擬對(duì)大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲等四大類常見污染征稅，征繳對(duì)象為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程產(chǎn)生上述四大類污染的工商企業(yè)和個(gè)體工商戶。

對(duì)國(guó)家擬開征環(huán)保稅，社會(huì)各界早有共識(shí)，百姓更是熱切期盼，各類工商企業(yè)中的污染大戶也有充分的思想準(zhǔn)備。今日中國(guó)，一些污染環(huán)境大戶即便也是納稅大戶、利潤(rùn)大戶、就業(yè)崗位提供大戶，在政府眼里是財(cái)神爺，但在社會(huì)各界眼里，它就是人人喊打的過街老鼠。

稅收征繳范圍和對(duì)象的選定，不能脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展階段，不能完全背離人們的普遍認(rèn)知程度。循此原則，環(huán)保稅法草案對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染(譬如使用化肥農(nóng)藥對(duì)水體的污染)等五種責(zé)任主體人，暫時(shí)免征環(huán)保稅，其中包括不向城鄉(xiāng)普通居民征收環(huán)保稅。

其實(shí)，城鄉(xiāng)普通居民之排污，主要集中在生活廢水排放和私家車尾氣排放。前者在自來水價(jià)格中，政府早已對(duì)居民開征污水排放處理費(fèi)，后者則因?yàn)楝F(xiàn)有車船稅和消費(fèi)稅，本身就是按排量征稅的，已經(jīng)考慮到了尾氣排放強(qiáng)度與這兩種稅繳納數(shù)量的對(duì)應(yīng)與匹配。倘若再對(duì)普通居民開征環(huán)保稅，則環(huán)保稅保護(hù)環(huán)境之初衷，就會(huì)被人們視為地方政府變著法子搞創(chuàng)收，環(huán)保稅的“征繳道義”將立馬被銷蝕大半。

征收排污費(fèi)的行政許可1979年就已確立，但在整個(gè)1980年代，各地均未對(duì)轄地污染企業(yè)征收過排污費(fèi)。1990年代初開始，長(zhǎng)三角和珠三角水網(wǎng)地帶的政府，率先向印染等企業(yè)征收排污費(fèi)。排污費(fèi)在全國(guó)各地普遍開征，且征繳數(shù)量納入環(huán)保部統(tǒng)計(jì)口徑，已是2003年的事情。至2015年，在13年間，全國(guó)征收排污費(fèi)2100億元，積累繳納過排污費(fèi)的工商企業(yè)超過500萬戶。相對(duì)于全國(guó)的嚴(yán)重污染程度，13年征繳2100億元，不是征多了而是征少了。大量該征繳的排污費(fèi)沒能征繳上來，與地方保護(hù)主義及排污費(fèi)征收過程的種種“亞腐敗”有很大關(guān)系。所以，與其說國(guó)家新增設(shè)了環(huán)保稅稅種，不如說是將原本征繳隨意性較大的排污費(fèi)，改成征繳相對(duì)規(guī)范的環(huán)保稅，并在此基礎(chǔ)上，將環(huán)保稅的納稅主體和征繳對(duì)象以法制形式加以固定下來。

自2003年起，排污費(fèi)由省以下各級(jí)政府的環(huán)保局征繳，其基本的運(yùn)作模式是封閉式的“自征自管”和“自收自支”。13年2100億元排污費(fèi)，究竟有多少用在了地方環(huán)境保護(hù)和環(huán)境修復(fù)上?普通居民大多不得而知。據(jù)預(yù)測(cè)，一旦環(huán)保稅落地，以往年均征繳160億元排污費(fèi)，即可放大為年征繳500億元環(huán)保稅。稅與費(fèi)僅一字之差，但稅收要入庫，使用受到硬約束，行政收費(fèi)則是庫外立賬，使用相對(duì)隨意。所以，單單從資金使用效率之考慮，廢排污費(fèi)而征環(huán)保稅，亦是勢(shì)所必須。

然而，環(huán)保稅征繳面臨的法制風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)依然存在。根據(jù)草案，地方稅務(wù)部門是環(huán)保稅的法定征繳機(jī)關(guān)，這本身沒有錯(cuò)，但卻出現(xiàn)了一個(gè)此前從未有過的新情況：在開征環(huán)保稅之前，稅收征繳對(duì)象該交多少稅，一是自報(bào)，二是由稅務(wù)機(jī)關(guān)抽查核定，再由稅務(wù)機(jī)關(guān)征繳。環(huán)保稅則不同，該交多少稅，征繳對(duì)象無法自報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)無法核定，必須由地方環(huán)保局先對(duì)應(yīng)稅污染物進(jìn)行核定，稅務(wù)機(jī)關(guān)才能據(jù)此征稅。

這意味著，環(huán)保稅作為國(guó)內(nèi)首個(gè)特殊的專業(yè)化稅種，其核定(環(huán)保部門)和征繳(稅務(wù)機(jī)關(guān))處于“兩張皮”狀態(tài)，環(huán)保部門作為征繳依據(jù)的核定者，能否不根據(jù)地方行政指令搞地方保護(hù)主義，成為環(huán)保稅能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵一環(huán)。要化解“兩張皮”難題，目前看唯一可行的辦法，是改環(huán)保稅由國(guó)稅部門征繳，以此對(duì)地方環(huán)保部門形成一定威懾。至于具體的環(huán)保稅收入，仍可以通過適當(dāng)途徑返還地方使用。

供圖/視覺中國(guó)