我國(guó)非電大氣污染防治存政策短板及解決策略

目前，我國(guó)火電行業(yè)末端治理設(shè)施基本普及，煤電機(jī)組脫硫設(shè)施、脫硝設(shè)施安裝率已分別達(dá)到 99%和 95%，火電進(jìn)入全面實(shí)施超低排放改造階段，面臨的是邊際成本大幅攀升且對(duì)大氣質(zhì)量改善作用有限的問(wèn)題。而對(duì)于污染物排放量大面廣的非電領(lǐng)域，由于標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)稅、淘汰落后、環(huán)保監(jiān)管等政策體系的不完善，其污染治理進(jìn)度明顯滯后，已經(jīng)成為我國(guó)大氣污染防治的短板。我國(guó)大氣污染防治的主陣地應(yīng)盡快由電力行業(yè)延伸至非電領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)大氣污染防治水平的全面提升。

一、我國(guó)火電行業(yè)大氣污染防治經(jīng)驗(yàn)

(一)正向激勵(lì)政策驅(qū)動(dòng)力強(qiáng)

近十年來(lái)，國(guó)家對(duì)火電行業(yè)實(shí)施了一系列強(qiáng)有力的正向激勵(lì)政策。一是鼓勵(lì)電廠安裝環(huán)保設(shè)施的電價(jià)補(bǔ)貼政策。“十一五”期間，國(guó)家為鼓勵(lì)電廠安裝脫硫設(shè)施給予了脫硫補(bǔ)貼電價(jià)的優(yōu)惠政策。2014 年，國(guó)家進(jìn)一步實(shí)行了脫硫、脫硝和除塵環(huán)保電價(jià)政策，即燃煤發(fā)電廠安裝脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保設(shè)施，可享受上網(wǎng)電價(jià)分別加價(jià) 1.5 分/千瓦時(shí)、1 分/千瓦時(shí)和 0.2 分/千瓦時(shí)，累計(jì) 2.7 分/千瓦時(shí)，這一補(bǔ)貼額度使得燃煤電廠去除環(huán)保設(shè)備運(yùn)行成本后，每度電還能有 0.5 分的收益，極大地調(diào)動(dòng)了燃煤發(fā)電企業(yè)實(shí)施環(huán)保改造的積極性。二是針對(duì)超低排放改造實(shí)施環(huán)保電價(jià)政策。2015 年 12 月，國(guó)家進(jìn)一步出臺(tái)針對(duì)火電廠超低排放的電價(jià)補(bǔ)貼政策，對(duì)上馬“超低排放”的燃煤機(jī)組在2.7 分/千瓦時(shí)的基礎(chǔ)上，再加價(jià) 1 分或 0.5 分/千瓦時(shí)。此外，火電廠還享有包括技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)之類的補(bǔ)貼。這些正向激勵(lì)政策大大促進(jìn)了火電行業(yè)污染物減排工作的推進(jìn)。

(二)負(fù)向約束政策倒逼減排

通過(guò)嚴(yán)格火電行業(yè)污染物標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)環(huán)保設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管等約束措施，有力推動(dòng)了火電行業(yè)降低排放強(qiáng)度。一是在火電行業(yè)執(zhí)行世界最嚴(yán)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。2011 年，環(huán)保部發(fā)布新的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，要求 2014 年 7 月1日起全部燃煤機(jī)組執(zhí)行二氧化硫 200mg/m3、氮氧化物100mg/m3、煙塵 30mg/m3的排放標(biāo)準(zhǔn)，該排放限值與歐洲標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)，目前已被嚴(yán)格執(zhí)行。2015 年 12 月，又提出燃煤電廠煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放濃度分別不高于 10mg/m3、35mg/m3、50mg/m3 的超低排放標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，國(guó)家對(duì)火電廠污染排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行進(jìn)行了嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)煤電機(jī)組按單項(xiàng)污染物排放濃度小時(shí)均值進(jìn)行考核，對(duì)超過(guò)限值 1 倍以內(nèi)的沒(méi)收環(huán)保電價(jià)款，對(duì)超過(guò)限值 1 倍及以上的處 5 倍以下罰款，對(duì)弄虛作假行為予以嚴(yán)懲。這些嚴(yán)格且有效的負(fù)向約束措施，大幅提高了火電行業(yè)的環(huán)保準(zhǔn)入門(mén)檻，倒逼火電企業(yè)開(kāi)展環(huán)保改造并確保有效運(yùn)行，有力推動(dòng)了火電行業(yè)的大氣污染物防治。

二、非電領(lǐng)域大氣污染防治步伐滯后，存在政策短板

(一)非電領(lǐng)域污染物排放量大面廣

一是非電行業(yè)大氣污染物排放量高于電力行業(yè)。2014 年，我國(guó)鋼鐵和建材行業(yè)煙粉塵排放量約占工業(yè)煙粉塵排放總量的54.5%，電力行業(yè)占比約21.5%。二是非電領(lǐng)域污染物排放源分布面廣且排污強(qiáng)度大。比如，我國(guó)非電領(lǐng)域有各類工業(yè)窯爐約12 萬(wàn)臺(tái)，廣泛分布于冶金、陶瓷、玻璃和機(jī)械等行業(yè)，大部分工業(yè)窯爐在爐型結(jié)構(gòu)、燃燒系統(tǒng)、熱能利用和控制系統(tǒng)等方面，技術(shù)水平比較落后，且用煤方式粗放、環(huán)保設(shè)施運(yùn)行水平低，其污染物排放強(qiáng)度是電力的2-7 倍。三是非電領(lǐng)域污染物排放治理落后。2014 年，我國(guó)建材行業(yè)二氧化硫、氮氧化物去除率僅為15.9%和16.9%，鋼鐵行業(yè)為40.3%和1.5%，而電力行業(yè)已達(dá)到81%和35.5%。

(二)非電領(lǐng)域大氣污染防治難度大

一是非電領(lǐng)域污染物末端治理規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。我國(guó)非電領(lǐng)域大部分企業(yè)規(guī)模相對(duì)較小，安裝脫硫脫硝除塵設(shè)施并達(dá)標(biāo)運(yùn)行存在明顯的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，導(dǎo)致非電領(lǐng)域末端治理設(shè)施建設(shè)不到位、建而不運(yùn)現(xiàn)象較為普遍。二是企業(yè)對(duì)環(huán)保改造的積極性不高。在現(xiàn)階段市場(chǎng)不景氣、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益低下的情況下，多數(shù)企業(yè)無(wú)力承受安裝和運(yùn)行末端治理設(shè)施導(dǎo)致的成本上升，因而缺乏環(huán)保改造的積極性。三是非電領(lǐng)域大氣污染防治存在“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。由于環(huán)保監(jiān)管困難且懲罰力度不夠，采用落后技術(shù)的高污染企業(yè)逃避了技術(shù)改造和污染治理的費(fèi)用，其生產(chǎn)成本比采用清潔技術(shù)和嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)更低，從而在市場(chǎng)上對(duì)環(huán)保合規(guī)企業(yè)形成了一定程度的擠出。

(三)非電領(lǐng)域大氣污染防治存在政策短板

我國(guó)非電領(lǐng)域的大氣污染防治延續(xù)了電力行業(yè)的末端治理和環(huán)保監(jiān)管的政策思路，但在標(biāo)準(zhǔn)約束、財(cái)稅政策、環(huán)保監(jiān)管等方面存在明顯政策短板。一是排放標(biāo)準(zhǔn)不完善?！豆I(yè)爐窯大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB9078-1996)已發(fā)布實(shí)施20 年，排放標(biāo)準(zhǔn)明顯滯后和寬松。固定床煤氣發(fā)生爐等污染嚴(yán)重的關(guān)鍵工業(yè)窯爐設(shè)備沒(méi)有制定專門(mén)的排放標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分排放強(qiáng)度大的落后工藝設(shè)備仍在使用。尚未形成清潔煤氣產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，先進(jìn)清潔煤制氣技術(shù)推廣應(yīng)用存在障礙。二是非電領(lǐng)域環(huán)保監(jiān)管難度大，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位。非電領(lǐng)域企業(yè)數(shù)量眾多，且分布分散，在現(xiàn)有體制機(jī)制下環(huán)境監(jiān)管人員配比嚴(yán)重不足，環(huán)境監(jiān)管能力、執(zhí)法能力與現(xiàn)階段非電行業(yè)環(huán)保管理的緊迫性不相匹配，易造成監(jiān)管空位;環(huán)保執(zhí)法力度不夠，企業(yè)不達(dá)標(biāo)排放等違法成本低，導(dǎo)致現(xiàn)有環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)在非電領(lǐng)域執(zhí)行不到位。三是財(cái)稅支持政策缺位。我國(guó)目前對(duì)電力行業(yè)已經(jīng)制定了完善的淘汰落后、鼓勵(lì)先進(jìn)及財(cái)稅支持等綜合政策體系，但對(duì)于單臺(tái)設(shè)施污染排放強(qiáng)度大、量大面廣的工業(yè)窯爐等非電領(lǐng)域，除 2015 年工業(yè)和信息化部出臺(tái)《工業(yè)領(lǐng)域煤炭清潔高效利用行動(dòng)計(jì)劃》提出鼓勵(lì)先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用的引導(dǎo)性政策外，其它更為關(guān)鍵的淘汰落后、財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等政策仍然缺位，導(dǎo)致非電領(lǐng)域大氣污染防治進(jìn)展緩慢。

三、推進(jìn)非電領(lǐng)域大氣污染防治的幾點(diǎn)建議

(一)建立非電領(lǐng)域大氣污染防治政策框架體系

一是建立激勵(lì)與約束機(jī)制并重的政策體系。綜合運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)約束、淘汰落后、財(cái)稅支持、綠色金融、價(jià)格機(jī)制等政策手段，形成完整的非電領(lǐng)域大氣污染防治政策體系。

二是建立源頭預(yù)防與末端治理兼顧的污染防治機(jī)制。將“源頭清潔生產(chǎn)+末端除塵脫硫脫硝”作為非電領(lǐng)域大氣污染治理的政策導(dǎo)向。

三是多措并舉，推動(dòng)建立公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境。強(qiáng)化能耗、環(huán)保、質(zhì)量和安全的綜合監(jiān)管，嚴(yán)格公平執(zhí)法，提高企業(yè)的違法成本，破除非電領(lǐng)域污染治理中的劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象。

(二)加大正向激勵(lì)政策措施力度

一是實(shí)施環(huán)保價(jià)格政策。建議借鑒火電行業(yè)脫硫、脫硝和除塵等環(huán)保電價(jià)政策，在非電領(lǐng)域按照單位產(chǎn)品清潔用煤量給予企業(yè)持續(xù)補(bǔ)貼，對(duì)研發(fā)推廣清潔燃煤技術(shù)的環(huán)保企業(yè)給予財(cái)稅政策支持。

二是建立引導(dǎo)資金。建議設(shè)立工業(yè)綠色發(fā)展基金，引導(dǎo)資金流向非電領(lǐng)域的煤炭清潔利用和環(huán)保技術(shù)改造。

三是大力發(fā)展綠色金融。采取財(cái)政貼息等方式，在非電領(lǐng)域推廣綠色信貸，鼓勵(lì)綠色信貸資產(chǎn)證券化，加強(qiáng)信貸政策與綠色技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)升級(jí)銜接配合。

四是在非電領(lǐng)域建立環(huán)保“領(lǐng)跑者”制度，給予環(huán)保“領(lǐng)跑者”財(cái)稅政策支持，推動(dòng)非電領(lǐng)域大氣污染防治模式從“底線約束”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;底線約束”與“先進(jìn)帶動(dòng)”并重。

(三)完善非電領(lǐng)域排放標(biāo)準(zhǔn)體系

一是對(duì)標(biāo)《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB13223-2011)》，制修訂重點(diǎn)非電行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持公平、公正、合理的原則，制定重點(diǎn)行業(yè)污染物排放指標(biāo)限值。

二是針對(duì)排污強(qiáng)度大的工業(yè)窯爐裝備，制定專門(mén)的能效和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)制定煤氣發(fā)生裝臵的能效標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)的針對(duì)性和覆蓋面，提高節(jié)能環(huán)保指標(biāo)約束。

三是參照國(guó)家二類天然氣標(biāo)準(zhǔn)，制定清潔煤氣產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)非電領(lǐng)域污染排放的源頭預(yù)防。

四是研究制定促進(jìn)非電領(lǐng)域煤炭清潔高效利用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與導(dǎo)則，規(guī)范和引領(lǐng)非電領(lǐng)域煤炭的清潔高效利用。

五是強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。地方主管部門(mén)應(yīng)依據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批，建立健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，完善排放標(biāo)準(zhǔn)管理制度，加大非法排污的懲治力度，促使非電領(lǐng)域從嚴(yán)執(zhí)行污染排放標(biāo)準(zhǔn)。

(四)強(qiáng)化淘汰落后和環(huán)保監(jiān)管工作

以淘汰落后工業(yè)爐窯為突破口，推動(dòng)非電領(lǐng)域落后用煤設(shè)施升級(jí)替代，從源頭上減少污染物排放。

一是修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》。將未配備脫硫和除塵環(huán)保設(shè)施、含酚廢水處理不達(dá)標(biāo)，以及達(dá)不到強(qiáng)制性能耗限額值的落后工業(yè)窯爐裝備列入《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中淘汰類，并設(shè)定具體的淘汰期限或淘汰計(jì)劃。

二是修訂《環(huán)境保護(hù)綜合名錄》。針對(duì)與窯爐配套的煤氣發(fā)生爐這一污染源頭，將傳統(tǒng)固定床水煤氣爐工藝和清潔燃煤制氣工藝分別作為重污染工藝和環(huán)境友好工藝加以區(qū)分。

三是加大非電領(lǐng)域淘汰落后產(chǎn)能力度。針對(duì)建材、有色金屬等大量使用工業(yè)爐窯的行業(yè)，發(fā)布燃料燃燒(氣化)等主要耗能工序的能效限額值、準(zhǔn)入值和先進(jìn)值，將達(dá)不到限額值的工業(yè)窯爐納入工業(yè)和信息化部年度淘汰落后產(chǎn)能清單，嚴(yán)格禁止新建和改造項(xiàng)目使用達(dá)不到工業(yè)能效準(zhǔn)入值的工業(yè)窯爐。

四是加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察，嚴(yán)格環(huán)保監(jiān)管。針對(duì)大量使用工業(yè)窯爐的重點(diǎn)行業(yè)，實(shí)施排放標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品質(zhì)量和安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管，深入整治違法排污企業(yè)。節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)貫徹執(zhí)行情況，以及落后用能工藝技術(shù)設(shè)備(產(chǎn)品)淘汰情況等，定期開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察、聯(lián)合監(jiān)察、交叉監(jiān)察通過(guò)嚴(yán)格監(jiān)管倒逼落后工業(yè)窯爐改造升級(jí)和煤炭清潔高效利用技術(shù)推廣。