我國非電大氣污染防治存政策短板及解決策略

　　 目前，我國火電行業(yè)末端治理設(shè)施基本普及，煤電機組脫硫設(shè)施、脫硝設(shè)施安裝率已分別達到 99%和 95%，火電進入全面實施超低排放改造階段，面臨的是邊際成本大幅攀升且對大氣質(zhì)量改善作用有限的問題。而對于污染物排放量大面廣的非電領(lǐng)域，由于標準、財稅、淘汰落后、環(huán)保監(jiān)管等政策體系的不完善，其污染治理進度明顯滯后，已經(jīng)成為我國大氣污染防治的短板。我國大氣污染防治的主陣地應(yīng)盡快由電力行業(yè)延伸至非電領(lǐng)域，以實現(xiàn)我國大氣污染防治水平的全面提升。

　　一、我國火電行業(yè)大氣污染防治經(jīng)驗

　　（一）正向激勵政策驅(qū)動力強

　　近十年來，國家對火電行業(yè)實施了一系列強有力的正向激勵政策。一是鼓勵電廠安裝環(huán)保設(shè)施的電價補貼政策。“十一五”期間，國家為鼓勵電廠安裝脫硫設(shè)施給予了脫硫補貼電價的優(yōu)惠政策。2014 年，國家進一步實行了脫硫、脫硝和除塵環(huán)保電價政策，即燃煤發(fā)電廠安裝脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保設(shè)施，可享受上網(wǎng)電價分別加價 1.5 分/千瓦時、1 分/千瓦時和 0.2 分/千瓦時，累計 2.7 分/千瓦時，這一補貼額度使得燃煤電廠去除環(huán)保設(shè)備運行成本后，每度電還能有 0.5 分的收益，極大地調(diào)動了燃煤發(fā)電企業(yè)實施環(huán)保改造的積極性。二是針對超低排放改造實施環(huán)保電價政策。2015 年 12 月，國家進一步出臺針對火電廠超低排放的電價補貼政策，對上馬“超低排放”的燃煤機組在2.7 分/千瓦時的基礎(chǔ)上，再加價 1 分或 0.5 分/千瓦時。此外，火電廠還享有包括技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級之類的補貼。這些正向激勵政策大大促進了火電行業(yè)污染物減排工作的推進。

　　（二）負向約束政策倒逼減排

　　通過嚴格火電行業(yè)污染物標準和加強環(huán)保設(shè)施運行監(jiān)管等約束措施，有力推動了火電行業(yè)降低排放強度。一是在火電行業(yè)執(zhí)行世界最嚴的污染物排放標準。2011 年，環(huán)保部發(fā)布新的《火電廠大氣污染物排放標準》，要求 2014 年 7 月1日起全部燃煤機組執(zhí)行二氧化硫 200mg/m3、氮氧化物100mg/m3、煙塵 30mg/m3的排放標準，該排放限值與歐洲標準相當，目前已被嚴格執(zhí)行。2015 年 12 月，又提出燃煤電廠煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放濃度分別不高于 10mg/m3、35mg/m3、50mg/m3 的超低排放標準。同時，國家對火電廠污染排放標準執(zhí)行進行了嚴格監(jiān)管，對煤電機組按單項污染物排放濃度小時均值進行考核，對超過限值 1 倍以內(nèi)的沒收環(huán)保電價款，對超過限值 1 倍及以上的處 5 倍以下罰款，對弄虛作假行為予以嚴懲。這些嚴格且有效的負向約束措施，大幅提高了火電行業(yè)的環(huán)保準入門檻，倒逼火電企業(yè)開展環(huán)保改造并確保有效運行，有力推動了火電行業(yè)的大氣污染物防治。

　　二、非電領(lǐng)域大氣污染防治步伐滯后，存在政策短板

　　（一）非電領(lǐng)域污染物排放量大面廣

　　一是非電行業(yè)大氣污染物排放量高于電力行業(yè)。2014 年，我國鋼鐵和建材行業(yè)煙粉塵排放量約占工業(yè)煙粉塵排放總量的54.5%，電力行業(yè)占比約21.5%。二是非電領(lǐng)域污染物排放源分布面廣且排污強度大。比如，我國非電領(lǐng)域有各類工業(yè)窯爐約12 萬臺，廣泛分布于冶金、陶瓷、玻璃和機械等行業(yè)，大部分工業(yè)窯爐在爐型結(jié)構(gòu)、燃燒系統(tǒng)、熱能利用和控制系統(tǒng)等方面，技術(shù)水平比較落后，且用煤方式粗放、環(huán)保設(shè)施運行水平低，其污染物排放強度是電力的2-7 倍。三是非電領(lǐng)域污染物排放治理落后。2014 年，我國建材行業(yè)二氧化硫、氮氧化物去除率僅為15.9%和16.9%，鋼鐵行業(yè)為40.3%和1.5%，而電力行業(yè)已達到81%和35.5%。

　　（二）非電領(lǐng)域大氣污染防治難度大

　　一是非電領(lǐng)域污染物末端治理規(guī)模不經(jīng)濟。我國非電領(lǐng)域大部分企業(yè)規(guī)模相對較小，安裝脫硫脫硝除塵設(shè)施并達標運行存在明顯的規(guī)模不經(jīng)濟問題，導致非電領(lǐng)域末端治理設(shè)施建設(shè)不到位、建而不運現(xiàn)象較為普遍。二是企業(yè)對環(huán)保改造的積極性不高。在現(xiàn)階段市場不景氣、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益低下的情況下，多數(shù)企業(yè)無力承受安裝和運行末端治理設(shè)施導致的成本上升，因而缺乏環(huán)保改造的積極性。三是非電領(lǐng)域大氣污染防治存在“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。由于環(huán)保監(jiān)管困難且懲罰力度不夠，采用落后技術(shù)的高污染企業(yè)逃避了技術(shù)改造和污染治理的費用，其生產(chǎn)成本比采用清潔技術(shù)和嚴格執(zhí)行環(huán)保標準的企業(yè)更低，從而在市場上對環(huán)保合規(guī)企業(yè)形成了一定程度的擠出。

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