中國電力規(guī)劃工作如何適應能源革命

電力規(guī)劃是指導電力工業(yè)發(fā)展的綱領性文件，電力規(guī)劃工作一直得到了政府、電力生產、運行、建設、設計、設備制造、科研等方方面面的重視。電力規(guī)劃工作應該說很好的支撐了中國電力工業(yè)的快速發(fā)展，電力工業(yè)取得的巨大成就中必然有規(guī)劃工作者的巨大貢獻。但相對于其重要性，電力規(guī)劃工作存在的問題還是很多的，還有巨大的改進空間。

一、我國電力規(guī)劃工作發(fā)展歷程及近況

規(guī)劃管理工作嚴重滯后。1997年12月，新中國成立40多年后，電力工業(yè)部編制和頒布了有關電力規(guī)劃工作的第一部《原則》，《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》。過了近20年，2016年5月國家能源局頒布了《電力規(guī)劃管理辦法》。

規(guī)劃工作成果發(fā)布嚴重滯后。近二十年來，國家層面的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃（規(guī)劃）綱要均按時發(fā)布，而電力規(guī)劃目前查到只有1996年電力部計劃司出版的《電力工業(yè)九五計劃匯編集》和2001年由國家經(jīng)貿委發(fā)布的“十五”電力規(guī)劃，其他電力規(guī)劃均沒有查到。

規(guī)劃結果誤差偏大。1949～2015年，我國實施了12個五年計劃（規(guī)劃）。“一五”到“五五”，發(fā)電量預測年均增速都在10%以上，最高為23.3%，而預測偏差最大只有4.4個百分點，預測速度偏差18.9%。在計劃經(jīng)濟體制下，電力計劃實質上是一種政府配置資源的手段。納入計劃的電力項目，國家統(tǒng)一安排建設資金并控制建設進度，電力計劃的執(zhí)行結果主要取決于國家計劃資金的落實情況。

“六五”到“九五”，發(fā)電量預測年均增速調整到7%以下，除“九五”外，實際增速均高于預期。偏差最大在“八五”，預測年均增速6.6%，實際10.2%，預測偏差3.6個百分點，預測速度偏差54.5%。

這一時期，我國開始由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變，電力工業(yè)管理逐步引入市場經(jīng)濟辦法，國家鼓勵地方、部門和企業(yè)投資建設電廠，并在“九五”期間結束了我國長期缺電的歷史。由于出現(xiàn)1997年亞洲金融危機，國內電力投資熱潮受到影響，政府采取有力措施限制電源建設，一定程度上掩蓋了這一時期規(guī)劃調節(jié)不靈，預測偏差過大的問題。

進入本世紀，特別是2001年我國加入世貿組織以后，市場經(jīng)濟快速發(fā)展，電力工業(yè)管理體制沿著市場化改革方向不斷深入。然而在“十五”期間，電力規(guī)劃預測目標嚴重偏低，發(fā)電量預測年均增速5.2%，實際13%，偏低7.8個百分點，預測速度偏差150%。2005年全國發(fā)電量25003億千瓦時，裝機容量51718萬千瓦；而在電力工業(yè)“十五”規(guī)劃中，上述指標僅為17500億千瓦時和3.9億千瓦，裝機總量差了1.27億千瓦。

由于未見正式發(fā)布電力工業(yè)“十一五”和“十二五”規(guī)劃，根據(jù)有關部門所做的研究成果，預測2010年全國裝機容量7.54億千瓦，實際達到9.66億千瓦，裝機總量高出了2.1億千瓦，相當于1995年全國裝機的總和。“十二五”期間，受到2008年全球金融危機波及，其次是我國經(jīng)濟發(fā)展逐步進入“新常態(tài)”，國家大力推進“能源革命”和“節(jié)能優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，電力需求增速明顯趨緩。裝機容量在發(fā)展慣性等因素影響下，完成了14.9億千瓦規(guī)劃目標。“十二五”期間電力發(fā)展情況與“九五”類似，基本上是一種緊急剎車后的慣性結果，如果沒有這個急剎車，預測誤差將會更大，目前全國的裝機富余情況將更加嚴重。

為什么電力規(guī)劃這樣一個具有廣泛共識的重要工作，長期以來，預測與執(zhí)行產生如此大的偏差，規(guī)劃成果總不能及時發(fā)布，管理辦法長期滯后于現(xiàn)實需要。

其原因可能是多方面的，但究其深層次原因，是電力工業(yè)的改革和發(fā)展沒有跟上市場經(jīng)濟發(fā)展的步伐。市場已經(jīng)在資源配置中起基礎性、決定性，總之越來越重要的作用時，電力規(guī)劃工作觀念、思路、管理體制、規(guī)劃工作內容、方法沒有及時加以改變和調整。

中國電力工業(yè)在總量上已經(jīng)超過美國成為了世界第一，電力規(guī)劃工作如何改變以適應未來的能源革命顯然不可能有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以照搬。美國電力工業(yè)總量與我們最為接近，更為重要的是，美國市場經(jīng)濟比較完善，電力市場已經(jīng)建立20多年，美國的能源轉型是我們努力的方向。美國電力規(guī)劃工作中的做法不能完全照辦，但完全可以學習、參考和借鑒。

二、美國電力市場與電力規(guī)劃特點

1992年之前，美國電力工業(yè)由200多個私營電力公司和約3000個公共電力實體組成。私營電力公司擁有特定區(qū)域內的壟斷經(jīng)營權，為全國75%的電力負荷提供發(fā)輸配售一體化服務。1992年美國國會制定《能源政策法》要求放開電力輸送領域，標志電力市場正式啟動。根據(jù)聯(lián)邦和州政府分權原則，各州政府有權自主決定改革方案和具體進度，目前加利福尼亞等29個州和哥倫比亞特區(qū)實施了電力市場化改革，建立CAISO等7家ISO和RTO，服務美國三分之二的電力負荷。電力市場建立后，美國的電力規(guī)劃工作有以下特點：重視電力需求預測工作。美國能源信息署（EIA）負責整合石油、天然氣、煤炭和電力等各部門信息，將電力工業(yè)作為能源生產、運輸和消費路徑之一進行綜合規(guī)劃，把電力需求預測作為能源需求預測的一部分加以考慮，規(guī)劃期長達25年。

電源建設由投資主體自主決策。電力市場化改革前，電源規(guī)劃由各州主導，只有核電項目和水電項目需要聯(lián)邦機構許可。電力市場化改革實施后，電源建設不再由各州PUC規(guī)劃官員決策，在哪里建、何時建、建什么類型以及是否建電源都圍繞著市場價格來決定。市場價格信號引導電源投資，發(fā)揮傳統(tǒng)電源規(guī)劃職能。

電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃流程公開、規(guī)范。

NERC作為美國電力可靠性組織，負責制定發(fā)電和輸電系統(tǒng)可靠性標準，每年發(fā)布長期可靠性評估報告（規(guī)劃期10年），指導電力公司新增發(fā)電容量和擴展輸電項目，協(xié)調各區(qū)域輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃則由ISO或RTO負責，制訂規(guī)劃編制流程與方法，經(jīng)各州PUC審核后公開發(fā)布，電力公司充分參與規(guī)劃編制，按照規(guī)劃方案負責實施。

三、結合中國國情，轉變電力規(guī)劃工作觀念

中國電力工業(yè)一大特點是煤炭的基礎地位。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2016年1~6月全國發(fā)電量27595億千瓦時，其中火電占比74.6%。而美國2016年4月份各資源發(fā)電量占比為：煤炭25%、天然氣35%、核電21%、可再生能源19%。第二大特點是我國資源分布與經(jīng)濟發(fā)展不均衡，“北電南送”、“西電東送”是規(guī)劃必須考慮的問題，而美國不存在這個問題。

但中美兩國在電力規(guī)劃方面，存在更大的共同背景。一是電力市場化的改革方向。二是共同面臨能源革命的機遇和挑戰(zhàn)。無論在市場化改革還是能源轉型，美國的許多做法都值得我們學習、參考和借鑒。具體建議：第一，進一步加強電力需求預測工作。電力需求預測與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展密切相關，與能源需求密切相關，對人員的專業(yè)要求與電源和電網(wǎng)規(guī)劃有很大不同。建議把電力需求預測作為一項獨立的工作，與電源和電網(wǎng)規(guī)劃分開進行。

第二，調整電源規(guī)劃工作重點。盡快建立和完善電力市場，放開電價，實行競價上網(wǎng)，通過正確的市場價格信號引導電源建設，提高電力系統(tǒng)的整體運行效率和效益。預計2016年火電利用小時很可能降至4000小時以下，如果視5000小時為正常的話，那就意味著有大約20%火電設備沒有被利用，目前全國火電總裝機約10億千瓦，20%就是2億千瓦。進一步加強全國的電源規(guī)劃工作，突出總量平衡，突出跨區(qū)、跨省送電項目，突出電源結構合理性，突出新能源、分布式電源、儲能技術等戰(zhàn)略性問題。逐步弱化省一級的電源規(guī)劃，逐步向市場決定電源投資轉化。

第三，進一步完善和加強電網(wǎng)規(guī)劃工作。加強國家層面的電網(wǎng)規(guī)劃工作，中長期電網(wǎng)規(guī)劃應包括電源規(guī)劃的內容，將電力系統(tǒng)作為一個整體考慮，加強電力系統(tǒng)的戰(zhàn)略性問題研究。例如，未來中國電網(wǎng)的互聯(lián)格局，更高一級電壓等級的必要性，“西電東送”、“北電南送”等遠距離送電的發(fā)展前景，風電、太陽能、分布式能源、儲能技術、智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等因素可能對未來中國電網(wǎng)格局產生極其重要的影響，這些問題僅僅靠五年規(guī)劃是難以回答的。加強電網(wǎng)規(guī)劃編制工作的規(guī)范性和公開性。省一級電網(wǎng)規(guī)劃的重點可以放在五年規(guī)劃，適應所在地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要，在確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定經(jīng)濟運行的前提下，滿足供需兩側接入的需要。

第四，電力規(guī)劃工作必須要有足夠的預算。建議委托專門的電力規(guī)劃研究機構，常年進行全國的電力需求預測、電源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃工作，每年出版下一年度的電力需求預測報告，同時修訂五年規(guī)劃的電力需求預測、電源規(guī)劃和電網(wǎng)規(guī)劃報告，中長期電力規(guī)劃報告可以每三年或五年修訂出版。目前，我國專門的電力規(guī)劃研究機構與美國不同，要在市場上賺錢才可以生存，而電力規(guī)劃工作是沒有直接經(jīng)濟效益的。美國EIA作為聯(lián)邦政府機構有工作人員370人，2016年國會批準的年度預算就有1.22億美元。電力規(guī)劃的最大效益是全社會的，是“電力工業(yè)發(fā)展的綱領性”文件，是一項極其重要的工作。任何一個專門的電力規(guī)劃機構如果沒有足夠的人員和預算作為支撐，在市場對資源配置起決定性作用的條件下，很難做好規(guī)劃工作。

“規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，規(guī)劃的浪費是最大的浪費”。

電力規(guī)劃工作為了適應能源革命和電力市場化的改革方向，需要進一步轉變觀念，對現(xiàn)有的管理方式、管理體制、工作方法、工作內容等作出較大的改變，否則將難以回答中國電力工業(yè)發(fā)展的宏觀性和戰(zhàn)略性的問題，也難以避免今后的電力規(guī)劃預測偏差過大或者發(fā)布不及時的狀況。