【深度剖析】中國碳交易配額與使用

　　 隨著我國碳排放權(quán)交易市場試點工作的不斷深入，全國碳市場也已漸行漸近。國家發(fā)改委2016年1月印發(fā)的《關(guān)于切實做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動重點工作的通知》（下稱《通知》）對全國碳市場建設(shè)做了統(tǒng)一的部署，要求確保2017年啟動全國碳市場；4月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)2016年立法工作計劃將《碳排放權(quán)交易管理條例》列為預(yù)備項目；6月13日，國家發(fā)改委副主任劉鶴主持召開發(fā)改委改革專題會議，提出要“加快推進(jìn)碳排放權(quán)交易制度”，全國碳市場建設(shè)全面進(jìn)入快車道。

　　在此之前，我國已有七個碳交易試點在市場體系構(gòu)建、配額分配和管理、碳排放測量、報告與核查等方面展開了深入探索，為全國碳市場的建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗。而2016年作為全國碳市場啟動前的最后一個履約年度，無疑將成為碳市場從“試點”走向“全國”的關(guān)鍵年度。事實上，2014年底在七個碳交易試點全部啟動之后，國家發(fā)改委就發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），從中已經(jīng)可以對全國碳市場的市場框架以及管理規(guī)則管窺一斑。然而關(guān)于碳市場交易平臺設(shè)置、配額分配及使用規(guī)則、交易主體準(zhǔn)入、核證自愿減排量（CCER）抵消機(jī)制，以及由碳交易市場衍生的碳金融體系發(fā)展等關(guān)鍵問題仍存在較大爭議，有待進(jìn)一步研究和明確。

　　配額的初始分配是碳市場的核心要件，從國際市場和國內(nèi)試點經(jīng)驗看，也是決定市場運行平穩(wěn)性、有效性，以及減排效果的關(guān)鍵要素。2016年6月13日召開的國家發(fā)改委改革專題會議上，發(fā)改委副主任劉鶴同志即提出要“繼續(xù)扎實推進(jìn)碳排放權(quán)交易”，同時特別強(qiáng)調(diào)要“進(jìn)一步細(xì)化碳排放權(quán)配額分配的具體方法和程序”。按照全國碳市場建設(shè)工作的總體安排，要在2017年啟動全國碳市場，就需要在今年完成配額分配方案的設(shè)計，這也是2016年我國碳市場建設(shè)從試點走向全國過程中最為關(guān)鍵的任務(wù)之一。

　　此外，對于配額的使用限制，包括跨期儲存與結(jié)轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定也是碳市場交易規(guī)則中的重要內(nèi)容。而在試點向全國市場過渡的過程中，試點市場配額能否在全國市場啟動后繼續(xù)使用，也是目前討論的焦點。

　　配額分配方式

　　圍繞配額分配方式的爭論，焦點圍繞著“一致性”、“差異性”與“靈活性”三個關(guān)鍵詞展開：

　　一一強(qiáng)調(diào)“一致性”的觀點指出，要明確區(qū)域發(fā)展的補(bǔ)貼意義和碳市場功能之間的本質(zhì)區(qū)別，不能把“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則用在碳市場，而是要保證在配額分配上采取全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而保障全國碳市場的公平性、一致性和穩(wěn)定性；

　　一一強(qiáng)調(diào)“差異性”的觀點則認(rèn)為，我國地區(qū)增長路徑具有較大的差異，對于部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)能減排壓力都較大的地區(qū)而言，高能耗、高排放企業(yè)往往對經(jīng)濟(jì)和財政的貢獻(xiàn)都不小，因此在配額分配過程中需要適當(dāng)考慮，避免短時間內(nèi)增加較大的成本負(fù)擔(dān)。事實上在部分試點地區(qū)已經(jīng)采取了“差異化”的配額分配方式，例如廣東碳市場再分配預(yù)留配額時，向發(fā)展任務(wù)較重的粵西北地區(qū)傾斜。而在6月13日國家發(fā)改委改革專題會上，劉鶴也指出碳配額分配方法要“考慮公平和效率、區(qū)域發(fā)展差異等問題”；

　　一一強(qiáng)調(diào)“靈活性”的觀點則指出，除了上述兩方面因素，由于我國經(jīng)濟(jì)增長較快、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化較多，大部分地區(qū)仍處在工業(yè)化轉(zhuǎn)型的過程中，因此需要預(yù)留相當(dāng)比例的配額以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)形勢和政策目標(biāo)的調(diào)整。

　　綜合上述觀點，我國碳市場實質(zhì)上形成了相對折中的分配體系，遵循“統(tǒng)一行業(yè)分配標(biāo)準(zhǔn)”、“差異地區(qū)配額總量”、“預(yù)留配額柔性調(diào)整”這三項主要原則。按照《暫行辦法》的規(guī)定，由國家發(fā)改委根據(jù)各地區(qū)溫室氣體排放、經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、控排企業(yè)納入情況等因素確定地區(qū)配額總量，并預(yù)留部分配額用于有償分配、市場調(diào)節(jié)和重大項目建設(shè)。地方配額在初期以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高比例。其中免費分配的標(biāo)準(zhǔn)和方法由國家發(fā)改委參考相關(guān)行業(yè)主管部門的意見統(tǒng)一確定。地方配額總量與免費分配配額之間的軋差，可由地方政府用于有償分配，有償分配的具體方式由地方確定。