財政部將把PPP支出納入預(yù)算 推行PPP 模式需要契約精神

財政部制定的《PPP項目財政管理辦法》正在向社會公開征求意見。這份文件規(guī)定，將把PPP支出納入預(yù)算，并對不履約的地方政府進(jìn)行強制扣款。自2014年財政部下發(fā)文件開始推行PPP模式以來，國家有關(guān)部委陸續(xù)出臺了一系列文件，以搭建我國PPP的制度框架。此次制定的文件非常重要，將有利于清除PPP項目的投資障礙，增強投資者的信心。

去年，我國公布推薦的PPP項目有6650個，投資額達(dá)到8.7萬億元，其中節(jié)能環(huán)保的PPP總投資額超過4萬億元。如此龐大的投資不能光靠政府，需要引入社會資本。

PPP模式有別于一般商業(yè)項目，是將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體(企業(yè))，政企雙方建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體。借此模式，政府能夠減輕財政負(fù)擔(dān)，企業(yè)能夠降低投資風(fēng)險。PPP模式一經(jīng)推出，就受到業(yè)界高度關(guān)注，但由于存在制度障礙，目前社會資本大多仍然停留在等待觀望階段。投資PPP項目比投資一個工業(yè)項目要復(fù)雜得多，良好的制度設(shè)計是項目成功的前提。

社會資本對PPP項目持謹(jǐn)慎態(tài)度，不是擔(dān)心錢從哪里來的問題，而是擔(dān)心投資的安全性問題。

今年1月~6月，我國民間固定資產(chǎn)投資同比僅增2.8%，比上年同期低8.6個百分點。經(jīng)濟(jì)學(xué)家分析說，企業(yè)沒有找到合適的投資方向，于是就把大量的錢留在活期存款賬戶上。既然很多企業(yè)持幣待投資，那么PPP項目是可以從市場上找到投資者的。另外，我國正處產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，一些傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能處于過剩狀態(tài)，民間資本也在尋找新的投資機會。PPP項目如有較為穩(wěn)定的收益，民間資本還是很感興趣的。PPP項目能否正常運營并獲利，很大程度上取決于政府的扶持政策，取決于政府是否履行合同。如果這方面存在不確定性，那意味著投資就有風(fēng)險，項目即使再好，也很難吸引社會投資。

推進(jìn)PPP模式，首先要提高政府的信用水平。今年，國務(wù)院派出督查組，對民間投資情況進(jìn)行督查。一些民間企業(yè)家反映，招商引資時企業(yè)被奉為座上賓，但在項目投產(chǎn)后，地方政府承諾的條件不兌現(xiàn)情況比較普遍，“新官不理舊賬”問題較突出。這個現(xiàn)象的背后就是政府的信用問題。PPP項目投資回報周期長，一個項目從開始建設(shè)到收回成本、獲得利益要經(jīng)歷好幾屆政府，面對不同的領(lǐng)導(dǎo)，如果政府不守信用，必然給投資者帶來損失。社會資本對PPP項目望而卻步，一個重要原因就是擔(dān)心政府換屆換人所帶來的政府違約風(fēng)險。因此，推行PPP模式，對于政府來講，不能朝令夕改、因人而異，要一以貫之;對于企業(yè)來說，不能經(jīng)濟(jì)利益至上，出了風(fēng)險就讓政府去扛著。

其次，政企雙方都要堅守契約精神。在政府與企業(yè)組成的這個共同體中，政府由于掌握了政策、規(guī)則的制定權(quán)而處于強勢地位，企業(yè)則處于相對弱小的守勢地位。在市場經(jīng)濟(jì)中，只有地位平等，才能進(jìn)行公平的交易。由于政府和企業(yè)存在著天然的不平等，就需要用契約規(guī)定雙方的權(quán)利與義務(wù)，“拉平”雙方地位的差距，以確保雙方能夠以對等地位進(jìn)行公平交易。因此，實施PPP，最根本的就是政企要平等地訂立契約，建立利益與風(fēng)險分擔(dān)機制;同時，雙方要尊重并共同信守契約，政府不能濫用權(quán)力，企業(yè)必須履行責(zé)任。

第三，需要有力高效的法治保障。在實施PPP項目的過程中，最后一個出場的關(guān)鍵角色是司法救濟(jì)。政企雙方在合同中規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)能否得到保障和履行，契約最終有沒有效力，很大程度上只有在違約的時候才能得到檢驗，這就是如果出現(xiàn)違約，能夠按照合同規(guī)定依法處理。當(dāng)一方利益受到損害時，他可以提起法律訴訟，法院能夠做出公正的判決，同時，雙方尊重并履行法院的判決。

從表面上看，推行PPP是一個商業(yè)模式的實踐過程，實質(zhì)上是檢驗政府信用、培養(yǎng)契約精神和建設(shè)法治社會的過程。