財政部擬出手約束PPP項目合同中地方政府履約行為

PPP模式推進以來，地方政府信用問題一直是業(yè)界特別是社會資本所關(guān)心和擔憂的問題。據(jù)悉，財政部《PPP項目財政管理辦法》(以下稱《辦法》)于今年7月進入征求意見階段，政府不履約將被扣款。

近日，《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)高規(guī)格發(fā)布，明確要改善企業(yè)投資管理，充分激發(fā)社會投資的動力和活力。這兩份文件對化解PPP模式現(xiàn)存問題將產(chǎn)生多大作用?

地方政府信用成為政策關(guān)注重點政策明確將PPP支出納入預算管理，如地方政府不履約，上級財政直接從相關(guān)資金中代扣并支付

圍繞PPP項目，相關(guān)政策陸續(xù)推出，使地方政府財政可承受能力評價和項目識別評估得到完善。而隨著PPP項目支出被納入地方財政預算，地方政府的履約行為也逐漸受到約束。

最受關(guān)注的政策文件仍然是2015年4月財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，其最大的亮點在于將PPP資金納入預算管理，規(guī)范不顧實際財力、盲目上PPP項目的地方政府。

按照《指引》要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。

有業(yè)內(nèi)人士分析，PPP項目占公共預算比例不超過10%，是一個相對合理的區(qū)間。比之前《指引(征求意見稿)》規(guī)定的5%比例有所提高，給了各地政府一定的裁量權(quán)。

目前，PPP相關(guān)操作指導性文件基本系統(tǒng)化，PPP運作的基本規(guī)范性文件逐漸成型。財政部正在其PPP示范項目中，實踐這些政策規(guī)定，并通過建立基金庫等方式，推動更多項目落地。

有媒體報道，《PPP項目財政管理辦法》本月進入征求意見階段，其主要內(nèi)容是地方政府不履約時的扣款機制和將PPP支出納入預算管理，以保障PPP項目合同中的地方政府履約能力，解決地方政府信用問題，讓社會資本減少對政府信用心存芥蒂。

據(jù)了解，《辦法》要求每年7月底之前，行業(yè)主管部門應按照當年P(guān)PP項目合同約定，結(jié)合本年度預算執(zhí)行情況、支出績效評價結(jié)構(gòu)等，預算下一年度應納入預算的PPP項目收支數(shù)額。

同時，上級財政部門應當督促下級財政部門嚴格履行PPP合同。沒有及時足額向社會資本支付政府付費或者提供補貼的，按照合同約定依法辦理。經(jīng)法院判決后仍不執(zhí)行的，由上級財政直接從相關(guān)資金中代扣，并支付至項目公司或社會資本。

“《辦法》對地方政府PPP項目支付的約束，利好契約精神建設(shè)，直擊目前痛點。“E20研究院執(zhí)行院長薛濤這一認為。但他強調(diào)，不要將對支付約束變成PPP的剛性兌付，項目前期是否跟上、后面績效考核是否到位，都應務實地與支付約束相結(jié)合，否則可能加劇地方債務的擴大。

引導社會資本良性發(fā)展PPP模式各項制度逐步完善，可以期待程序公平;政策對企業(yè)投資趨寬，而對政府投資趨嚴

全國工商聯(lián)環(huán)境商會不久前發(fā)布《關(guān)于促進環(huán)保行業(yè)民間投資的建議》，指出我國目前民間投資下滑嚴重。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，去年12月以來，占投資額六成以上的民間投資突然失速，從同比增長10%，一路下滑到2.8%。

而在PPP項目中，不少業(yè)內(nèi)人士反映，“國進民退“現(xiàn)象有趨于嚴重的態(tài)勢。據(jù)廣發(fā)證券分析，國企正成為PPP項目的主要推動者，國企在訂單獲取、項目融資、項目落地等多角度競爭優(yōu)勢顯著，尤其在大型項目上更是如此。

“有的項目民間資本想進卻進不去，有的項目缺乏有效的機制保障民營企業(yè)投資收益，民間資本因此持幣觀望。“全國工商聯(lián)環(huán)境商會執(zhí)行秘書長馬輝此前分析認為，支付機制不健全、風險分擔機制不健全等原因，是導致民間投資在環(huán)保行業(yè)下滑的重要因素。

這些問題的解決在《辦法》中得到體現(xiàn)，其采購條件中規(guī)定要依法擇優(yōu)選擇合作伙伴，不得以不合理的條件對合作方實行差別待遇或者歧視待遇。要積極鼓勵民營企業(yè)、中小企業(yè)參與，依法允許外資企業(yè)參與。同時，《辦法》對低價競爭和信息公開也高度關(guān)注。

此前，決策層的不少文件和動作已經(jīng)說明其關(guān)注到了投資“國進民退”、市場公平競爭等問題。比如，今年5月國務院辦公廳要求對促進民間投資政策落實情況開展專項督查。其中，重點督查是否存在市場反映的民間資本準入門檻高、困難多、阻力大等問題;以及是否存在民間投資不能享受與其他企業(yè)同等的財政補助、土地供應、貸款貼息、用水用電用氣用熱價格等問題，營造公平競爭的投資環(huán)境。

“在PPP等模式各項制度逐步完善的進程中，可以期待程序公平，但更重要的是依靠企業(yè)自身實力。”薛濤介紹說。在充分的市場競爭下，民營企業(yè)可以占有PPP項目的一席之地。國企可與民企形成生態(tài)合作關(guān)系，國企找到有效率的民企參與項目，提升整體的服務，將項目機會和合作共贏最大化，有實力的民企依然會獲得PPP項目應得的部分。

近日公布的《意見》中，社會資本包括央企、異地國企和民企在內(nèi)。有分析認為，《意見》以最高規(guī)格出臺表明，我國改革開放以來靠“間接融資”推動經(jīng)濟增長的模式，也走到了盡頭。一方面，國企債務率已經(jīng)很高;另一方面，銀行壞賬大幅上升。在這種背景下，大量中小企業(yè)、民營企業(yè)無法獲得銀行貸款。

因此，《意見》提出，金融機構(gòu)以適當方式依法持有企業(yè)股權(quán)的試點，有助于小微企業(yè)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)等輕資產(chǎn)企業(yè)從銀行拓展融資渠道。

君合律師事務所合伙人劉世堅認為，《意見》在特許經(jīng)營和PPP領(lǐng)域釋放的重大政策信號。首先，對企業(yè)投資趨寬，而對政府投資趨嚴。對于經(jīng)營性的特許經(jīng)營或PPP項目而言，政府方出資可能會趨緊。其次，特許經(jīng)營和PPP項目比較頭疼的融資問題將有望緩解，而信息公開、項目監(jiān)管等環(huán)節(jié)則會逐步走上軌道。第三，特許經(jīng)營模式不會退出歷史舞臺，最大的可能是與政府購買服務并列成為PPP(廣義)的兩類主要模式，分別適用于不同性質(zhì)的項目。