建設(shè)全國碳市場應(yīng)平衡處理好五大關(guān)系

按照習(xí)近平總書記關(guān)于2017年建立全國統(tǒng)一碳市場的指示要求，目前全國碳市場的各項準(zhǔn)備工作正在如火如荼展開，受到社會各界的廣泛關(guān)注。廣東作為首批碳排放權(quán)交易試點地區(qū)，已完成三個年度的交易履約，在體制機(jī)制方面探索積累了大量經(jīng)驗。為此，本網(wǎng)向廣東碳交易行政主管部門特邀本文，以試點實踐建言全國碳市場建設(shè)。

正文

隨著2017年日益臨近，中國碳交易市場建設(shè)越來越成為全世界矚目的焦點。建設(shè)全國碳市場是中央的重大決策，也是我國行政管理體制機(jī)制方面的重大創(chuàng)新。面對全國碳市場總體機(jī)制設(shè)計、前期協(xié)調(diào)建設(shè)工作推進(jìn)的節(jié)點，提一些不成熟的建議。

一、平衡處理好行政管理和市場機(jī)制的關(guān)系

碳排放權(quán)交易機(jī)制來自歐美國家，相對我國傳統(tǒng)管理機(jī)制來說，在原有行政管理的同時引入市場機(jī)制，即有形的手加無形的手。然而，這兩只手相互關(guān)系又怎樣厘清，邊界在哪里，如何協(xié)同發(fā)揮作用，這是碳排放權(quán)交易機(jī)制設(shè)計之初應(yīng)充分考慮的。

從試點經(jīng)驗看，政府發(fā)揮的作用主要有以下幾個方面：

一是設(shè)計機(jī)制，二是定規(guī)則并帶頭執(zhí)行，三是組織碳管理(報告核查、配額管理與履約)，四是對市場監(jiān)督管理。

市場應(yīng)有的作用主要有以下幾個方面：

一是發(fā)現(xiàn)價格、調(diào)節(jié)供需，二是創(chuàng)造金融產(chǎn)品服務(wù)企業(yè)，三是通過交易一定程度鎖定履約成本、降低風(fēng)險，四是發(fā)揮其他協(xié)同效應(yīng)。

要確保有形無形的手協(xié)同發(fā)揮作用，政府應(yīng)盡量避免出現(xiàn)以下情況：

一是政府越俎代庖，取代市場無形手的功能，如營造虛假的供求關(guān)系，甚至直接干預(yù)價格與交易，直接使市場機(jī)制失效;二是行政管理不透明，朝令夕改，甚至言而無信，傷害市場參與者的積極性;三是行政管理無力甚至不做為，造成違規(guī)成本低，影響市場公信力。

因此，在全國碳市場機(jī)制設(shè)計中，應(yīng)將主管部門的職責(zé)定位講清楚，既不能事事都管，影響到市場機(jī)制的作用，也不能監(jiān)管軟弱，造成市場混亂，影響市場公義。

二、平衡處理好碳排放管理和交易的關(guān)系

碳排放權(quán)交易機(jī)制設(shè)計中容易走入為了交易而交易的誤區(qū)，其實交易與管理的關(guān)系應(yīng)該是目與綱的關(guān)系。

作為“綱”的碳排放管理主要包括以下方面：

一是國家中長期溫室氣體排放總量目標(biāo)控制、二氧化碳排放峰值研判戰(zhàn)略大局，二是碳排放權(quán)交易周期與年度目標(biāo)，三是企業(yè)碳排放報告核查制度建立，四是市場監(jiān)督管理機(jī)制建立及有效監(jiān)管。

作為“目”的交易則是通過市場機(jī)制，推動上述目標(biāo)的實現(xiàn)，同時實現(xiàn)邊際減排成本降低，企業(yè)在不斷降低排放的同時實現(xiàn)不同時期利益的最大化。

為此，在全國碳市場機(jī)制設(shè)計中，應(yīng)避免以下情況：

一是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，缺乏中長期規(guī)劃;二是一年一政策，年年緊箍咒，企業(yè)沒有利益驅(qū)動，簡單完成任務(wù)了事;三是僅著眼短期或局部市場供需關(guān)系，市場宏觀政策趨勢不明顯，其他投資主體因找不到市場盈利點，沒有積極性參與。

因此，我們需要找到碳排放目標(biāo)與交易的平衡點，既不能只注重碳排放目標(biāo)的實現(xiàn)，不考慮市場機(jī)制的建立與應(yīng)有作用，造成重管理輕交易的情況，也不能只顧交易量和金融屬性，玩泡沫游戲，倒過頭影響整體機(jī)制健康發(fā)展，甚至形成系統(tǒng)性風(fēng)險。

三、平衡處理好總量與強(qiáng)度控制的關(guān)系

細(xì)究碳排放權(quán)交易機(jī)制原理，總量控制是整個“大廈”的基礎(chǔ)，沒有總量控制的市場與交易可以說是無源之水、無本之木。

中國對外承諾2030年達(dá)到二氧化碳排放峰值，同時據(jù)悉“十三五”國家已有實施碳總量、強(qiáng)度雙控機(jī)制的計劃，說明碳總量已經(jīng)列入中央與各地政府碳排放管理議事日程。

在全國碳市場機(jī)制，尤其是配額分配設(shè)計中，

一是不應(yīng)回避總量控制的要求。根據(jù)試點經(jīng)驗，結(jié)合納入企業(yè)碳排放量、GDP增速、國家約束性指標(biāo)，以及新建項目落地的情況，從而推算出國家碳市場中長期控制總量的目標(biāo)。當(dāng)然，這一目標(biāo)仍需銜接企業(yè)自下而上的總量與有償發(fā)放配額、應(yīng)對市場不確定性的預(yù)留儲備配額量。

二是應(yīng)考慮行業(yè)企業(yè)配額與國家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃的銜接，即行業(yè)企業(yè)配額分配方法應(yīng)體現(xiàn)國家具體產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，如列入去產(chǎn)能、去庫存行業(yè)總量應(yīng)有一定的政策導(dǎo)向體現(xiàn)。

三是具體企業(yè)也應(yīng)有排放總量限制，不論是按歷史強(qiáng)度法，或者基準(zhǔn)線法分配配額，單個企業(yè)也應(yīng)有排放“天花板”，主要理由為：一是自上而下總體要求的體現(xiàn);二是政府在審批審核或備案時，對企業(yè)生產(chǎn)設(shè)施本身就有產(chǎn)能方面的限制，即使考慮經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇因素，也可以以產(chǎn)能為基數(shù)適度擴(kuò)大倍數(shù);三是企業(yè)如果超產(chǎn)能排放，其經(jīng)濟(jì)收益完全有能力且應(yīng)有義務(wù)支付一定量的費用，這也符合市場的規(guī)律與碳交易的原理。

四、平衡處理好公平與效率的關(guān)系

建立全國碳交易市場，應(yīng)清楚了解我國目前發(fā)展的實際情況，比如說行業(yè)間、同一行業(yè)企業(yè)間生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備先進(jìn)程度、生產(chǎn)效率差異較大;地區(qū)間勞動力成本差異較大;行業(yè)間、地區(qū)間管理水平差異較大;行業(yè)間減排成本差異較大等等。

要想建立起全國碳交易制度，并在啟動初期保證機(jī)制的順利運轉(zhuǎn)，應(yīng)該緊密結(jié)合行業(yè)企業(yè)與地區(qū)發(fā)展實際，既要按要求做好企業(yè)碳排放管理工作，又不能因參加碳交易大幅度增加企業(yè)的成本，造成企業(yè)抵觸情緒;

既要按統(tǒng)一規(guī)則要求進(jìn)行配額分配及碳排放管理和交易工作，也要考慮不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，企業(yè)先期減排投入等因素;既要通過碳排放管理促進(jìn)既有企業(yè)節(jié)能減排的積極性，也要給予新建項目必要的約束和一定的空間。

五、平衡處理好點與面的關(guān)系

隨著全國碳排放權(quán)交易市場2017年啟動日益臨近，對法律規(guī)章審定、企業(yè)歷史碳排放盤查核查、總量設(shè)定與配額分配方案制定、系統(tǒng)設(shè)計開發(fā)等工作任務(wù)都提出了具體時間要求。

面對上述形勢和要求，建議在相關(guān)研究與工作部署中突出工作重點，以點帶面、推動全局;機(jī)制設(shè)計不強(qiáng)求面面俱到、十全十美，從大處著眼，邊干邊完善;行業(yè)選擇方面突出重點，對一些產(chǎn)品多樣、生產(chǎn)工藝復(fù)雜、監(jiān)測報告水平低、數(shù)據(jù)收集困難大的行業(yè)或可放一放，成熟一個納入一個，分期分批納入，逐步擴(kuò)大行業(yè)企業(yè)范圍。

同時，我們也應(yīng)該看到，碳排放權(quán)交易只是政府行政管理、治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)體制改革諸多事項的一項工作。因此，要與其他項目審批審核、節(jié)能減排、去產(chǎn)能去庫存等政策工作相銜接，以便較好解決違規(guī)建設(shè)企業(yè)納入、企業(yè)行業(yè)劃分、補(bǔ)充機(jī)制設(shè)計與生態(tài)幫扶關(guān)系等具體問題。

建立國家統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場更是一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，必將遇到各式各樣的問題與困難。希望國家碳排放權(quán)交易機(jī)制設(shè)計者能在充分吸收借鑒試點省市經(jīng)驗教訓(xùn)，深入研究碳交易理論與中國國情的基礎(chǔ)上，按照習(xí)近平總書記2017年建立全國統(tǒng)一碳市場的要求，提出適合中國實際的碳排放權(quán)交易制度，盡早建立起全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場。