PPP盛宴來襲 民企為何“沒得吃、不敢吃”?

PPP原來直譯是“公私合作伙伴關(guān)系”，講的是公共部門（當(dāng)然公共部門公共權(quán)力具體的執(zhí)行者是政府）和私人部門、非政府的民營經(jīng)濟、私營經(jīng)濟這些市場主體在一起,按伙伴關(guān)系來合作；中國現(xiàn)在官方的文件用語，是意譯為“政府和社會資本合作”。我作為研究者觀察，這樣的翻譯當(dāng)然有它的好處，一般的社會公眾聽起來更容易馬上理解這是政府和企業(yè)、和持有非政府預(yù)算資金的社會資本的主體在一起，來實施合作，共同去做公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)這樣的項目的建設(shè)。

具體結(jié)合中國國情做一個點評的話，就要說到，政府和社會資本合作里，包括政府和國有企業(yè)，有可能形成PPP合作關(guān)系，這就主要是中國特色了。國際上的PPP，一般自然而然是不考慮國有企業(yè)的，但在中國實際情況里，民營企業(yè)、國有企業(yè)都可以成為和政府合作一起來做PPP的伙伴關(guān)系一方。當(dāng)然，文件也規(guī)定國有企業(yè)是需要“符合條件”的，這方面我們也可以把握一下：所謂符合條件，實際生活里就是國有企業(yè)如作為政府的合作伙伴，雙方是平等民事主體的關(guān)系，要簽合同的，這個關(guān)系處理上，作為企業(yè)一方的國有企業(yè)對于要合作的政府一方而言，不能存在行政隸屬關(guān)系，也不能存在控股這樣的產(chǎn)權(quán)紐帶。這是中國特色，我們今天也不展開討論這個問題。

中國實際生活中對于PPP，近年各個方面高度重視，企業(yè)界也在尋找自己相對應(yīng)的投資發(fā)展機會，我想在這里，把其中一個在學(xué)理層面值得探討的問題稍微展開說一說，就是政府和市場主體——無論國有企業(yè)也好，民營企業(yè)也好，都是微觀市場主體定位，一起來做伙伴關(guān)系這樣的合作，雖然關(guān)于其重要意義大家已有很多值得肯定的探討，但是確實還有不少人有認(rèn)識上的困惑。我們研討了這么多年的政府和企業(yè)、政府和市場主體的關(guān)系，過去已經(jīng)認(rèn)識到政府和企業(yè)要劃清邊界，各有各的活動范圍，各自要把自己的定位處理好，不要越界——政府這邊既不越位，又不缺位，那就進一步推進到“井水不犯河水”、各行其道這個認(rèn)識。學(xué)術(shù)界過去反復(fù)說過，流傳下來的說法是“讓上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，到了這里就是讓政府的歸政府，市場的歸市場，本來已達到這樣一個認(rèn)識——這個認(rèn)識當(dāng)然有它的進步意義，那就是在我們改革過程中樹立起市場要充分發(fā)揮作用、政府要實行自己職能調(diào)整的觀念，對政府越位、缺位這種錯位問題，必須改變，這是有很明顯的認(rèn)識進步意義的，三中全會更是明確表達為整個資源配置中市場要發(fā)揮決定性作用，跟著的一句，是要求政府更好地發(fā)揮作用——這些如果說是在改革開放中我們已經(jīng)取得的基本共識，而新的疑惑、提問是：到了PPP這里，怎么又開始糊涂了，過去所講劃清邊界、井水不犯河水，早已強調(diào)了政府不能既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，怎么到了PPP里面看，政府的裁判員、運動員身份都沒少？

我覺得這個問題提得很好。必須注意到，三中全會所說的市場發(fā)揮資源配置決定性作用和政府更好發(fā)揮作用，這里面實際上包含著一個挑戰(zhàn)性、創(chuàng)新性地處理政府職能轉(zhuǎn)變，以及政府和市場主體之間關(guān)系的命題。政府的職能轉(zhuǎn)變，政府和市場主體的關(guān)系，到PPP這里，已經(jīng)明顯表現(xiàn)出一個認(rèn)識框架內(nèi)的“螺旋式上升”，哲學(xué)上叫“否定之否定”。原來的政府直接操控企業(yè)，改變?yōu)榉智暹吔?、各有各的范圍，這是第一重否定，新的“否定之否定”，是螺旋式上升地認(rèn)識到政府和企業(yè)又可以一起做事了，而且是伙伴關(guān)系，不是“劃清邊界”這樣一個簡單的命題了。在一起和衷共濟地以伙伴關(guān)系來從事PPP項目建設(shè)，這個否定之否定，不是簡單回到原來的層次或原點，是螺旋式上升的，是在提升認(rèn)識基礎(chǔ)上要應(yīng)對現(xiàn)實而做出我們必須有的成功創(chuàng)新。

這里面具體的裁判員和運動員的定位是怎樣的呢？首先要注意PPP帶來的項目投資機制，鮮明的新特征是陽光化，每個PPP項目從一開始都要經(jīng)過相關(guān)方面的識別、過濾、篩選，鎖定一部分可能項目以后，政府、企業(yè)和專業(yè)機構(gòu)要在一起做這些項目可行性研究基礎(chǔ)之上的“物有所值評價”、“財政承受能力論證”，再推到進一步鎖定合作項目以后，形成政府和企業(yè)作為伙伴關(guān)系的項目合同，其中要包括所有相關(guān)風(fēng)險的分擔(dān)方案。把這些都做到雙方認(rèn)為、可以討論的問題已經(jīng)窮盡了的情況下，經(jīng)政府、企業(yè)自愿簽字，項目就取得了一個要受法律保護的合同形式，然后就可以進入實際的建設(shè)過程了。

在這種PPP陽光化流程里的不同環(huán)節(jié)上，總體看政府的裁判員和運動員身份，確實都不缺少，但是可以在不同的環(huán)節(jié)上合乎客觀規(guī)律地合理到位。比如，我認(rèn)為沒有簽合同時，在前面的項目識別、信息發(fā)布、相關(guān)的政策研討等方面，政府顯然有裁判員的身份——手上有公共權(quán)力，作為社會管理者必須對轄區(qū)國土開發(fā)的通盤規(guī)劃給出必要信息，還要負(fù)責(zé)這個規(guī)劃的水平達標(biāo)，規(guī)劃要經(jīng)受時間和歷史的考驗。這些是政府不能不承擔(dān)的責(zé)任，不可能靠市場主體以“試錯法”形成一個政府轄區(qū)內(nèi)通盤規(guī)劃、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和整個國土開發(fā)合理化，政府手上握有公權(quán)，“規(guī)劃先行，多規(guī)合一”，給出高水平的規(guī)劃，顯然這是帶有裁判員身份定位的，把那么多專家和社會成員互動中各種各樣的意見整合在一起，最后拍板，是以裁判員的身份對這個規(guī)劃做出決策。再往后面的推進過程中，政府還要按照規(guī)范掌握流程，必須披露相關(guān)各種公共政策的信息，這時候它有沒有裁判員身份？顯然也是有的，因為公共事務(wù)的規(guī)則、政策導(dǎo)向，只有政府作為公權(quán)在手的裁判員身份才可能有權(quán)威性的發(fā)布、全局性地給出必要政策信息，讓有意愿參加PPP的企業(yè)做到對政策了然于胸，來通盤考慮自己的生產(chǎn)經(jīng)營戰(zhàn)略策略，進而考慮是不是足以下決心推進到跟政府簽協(xié)議，來從事PPP的投資和建設(shè)。

但是如果我們再往下走，推到政府和企業(yè)已經(jīng)把合同文本都談好了而正式簽訂合同的環(huán)節(jié)，到正式啟動PPP項目的時候，我認(rèn)為這時候作為具體伙伴一方的政府的身份，就是運動員了，它和簽約的企業(yè)這個時候一定應(yīng)是平等的，即以平等民事主體的身份來簽這個協(xié)議，進而這個協(xié)議是要受合同法保護、受與合同法相關(guān)的我們整個法律法規(guī)體系的保障和制約的。這家政府這時候，就是定位為一個運動員，簽約意味著作為伙伴的一方，和企業(yè)一起，要通過一個正規(guī)的隆重婚禮，繼而要維持好、經(jīng)營好一段“百年好合”的婚姻，完成整個PPP全流程。這期間如果政府自己毀約、不守約，和企業(yè)在這方面出現(xiàn)毀約、不守約行為一樣，都要受到依據(jù)法律形成的制約、問責(zé)。所以，我作為學(xué)者也一直強調(diào)，在法律上，應(yīng)該認(rèn)為PPP的合同就是民事合同，政府和企業(yè)是真正的、實打?qū)嵉幕锇殛P(guān)系，這樣才可能有長效機制，才可能讓企業(yè)有信心：這種受法律保護的伙伴關(guān)系里面雙方是平等的，政府也是運動員。

可能有朋友馬上就要問：這時候裁判員到哪里去了？我說，到了這個環(huán)節(jié)，裁判員是在法那里顯身，具體的這家政府，作為伙伴一方，他就是運動員，就這個PPP項目推行的全流程而言，這個身份是不能改變的。政府簽約了，也就必須恪守這個身份，必須履約守約。法是這時候的裁判員，政府如果不遵守這套規(guī)則、不履行合同的話，法這個裁判員會實施問責(zé)，這就是習(xí)總書記所說的“把權(quán)力關(guān)進籠子”，具體來講我的理解就是把政府權(quán)力關(guān)進法治化的籠子。

上面所說這樣一個關(guān)系，顯然是在“否定之否定”的循環(huán)中，我們面對PPP創(chuàng)新，值得在學(xué)理上說清楚的一個重要關(guān)系。政府的裁判員的身份和運動員的身份在PPP里面都有，但是在不同的環(huán)節(jié)上都是陽光化的，應(yīng)該合理到位的。特別是在簽約以后，具體的伙伴關(guān)系定位情況下，項目中的政府一方就不能再設(shè)想自己同時還要兼任本項目裁判員的功能。上級政府這時候可能還有裁判員的身份，比如這個地方政府它簽約以后是運動員，但是上級的政府是否可能在某些事務(wù)上發(fā)揮裁判員的作用？顯然有可能。因為不一定有了什么糾紛馬上對簿公堂，上級政府可以做調(diào)解，上級的政府必要時以裁判員的身份出面，給出信息，給出一些指導(dǎo)，應(yīng)是可以的、必要的，但調(diào)節(jié)無效后最終的糾紛解決機制，最后可以“一錘定音”的裁判員，還是由法律來充當(dāng)。

討論這個問題，它的意義在于可以消除一部分關(guān)心PPP的朋友、特別是企業(yè)人士的疑慮。在理論上完全可以說清楚：政府和企業(yè)以伙伴關(guān)系來做的PPP建設(shè)里，裁判員和運動員兩種身份的真實的、合理的情況，既有制度創(chuàng)新特點，又符合市場經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律的要求。