詳談2016年光伏扶貧電站開發(fā)經(jīng)驗分享

2015年12月8日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出在“十三五”期間要完成全國5000多萬人口的脫貧任務(wù)，脫貧任務(wù)已經(jīng)被提升到了政治任務(wù)和國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度。國家能源局積極響應(yīng)號召，在2015年底出臺的《太陽能利用“十三五”發(fā)展規(guī)劃(征求意見稿)》中提出：“十三五”時期，光伏扶貧工程每年建設(shè)規(guī)模約300萬千瓦，占全國年新增光伏發(fā)電裝機的20%。這個意見稿，吹響了扶貧電站建設(shè)的進軍號角。

進入2016年，雖有國家發(fā)展改革委《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》出臺,但西北各地棄光限電形勢并未實質(zhì)性好轉(zhuǎn)，加之土地資源日趨緊張,領(lǐng)跑者基地建設(shè)與扶貧電站開發(fā)成為光伏投資的熱門領(lǐng)域。

2016年3月28日，國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦等五部門聯(lián)合發(fā)布《“十三五”光伏發(fā)電扶貧工作指導意見(含16省471縣列表)》(以下簡稱《意見》)：在2020年之前，重點在前期開展試點的、光照條件較好的16個省的471個縣的約3.5萬個建檔立卡貧困村，以整村推進的方式，保障200萬建檔立卡無勞動能力貧困戶(包括殘疾人)每年每戶增加收入3000元以上。

2016年5月6日，國家能源局綜合司、國務(wù)院扶貧辦發(fā)布《關(guān)于印發(fā)光伏扶貧實施方案編制大綱(試行)的函》(以下簡稱《大綱》)，要求各省(區(qū)、市)能源主管部門會同扶貧辦，以縣為單位編制光伏扶貧實施方案，并要求在2016年5月15日之前將第一批項目清單上報至國家能源局。

隨著《意見》與《大綱》的發(fā)布，光伏企業(yè)與光伏投資企業(yè)都開始圍繞扶貧電站的開發(fā)與建設(shè)進行深入地考評。那么，扶貧電站開發(fā)的開發(fā)建設(shè)模式是怎樣的?如何參與扶貧電站的投資建設(shè)?扶貧電站與商業(yè)電站有哪些區(qū)別?光伏投資企業(yè)如何參與扶貧工作，以及參與扶貧電站建設(shè)會帶來哪些影響?筆者參與過幾次相關(guān)項目的工作，就扶貧電站建設(shè)中的一些具體情況與獲得的點滴經(jīng)驗，分享如下。

扶貧電站的定義和模式

根據(jù)《意見》的內(nèi)容，對于扶貧電站開發(fā)的定義：根據(jù)扶貧對象數(shù)量、分布及光伏發(fā)電建設(shè)條件，在保障扶貧對象每年獲得穩(wěn)定收益的前提下，因地制宜選擇光伏扶貧建設(shè)模式和建設(shè)場址。中東部土地資源缺乏地區(qū)，可以村級光伏電站為主(含戶用);西部和中部土地資源豐富的地區(qū)，可建設(shè)適度規(guī)模集中式光伏電站。采取村級光伏電站(含戶用)方式，每位扶貧對象的對應(yīng)項目規(guī)模標準為5KW左右;采取集中式光伏電站方式，每位扶貧對象的對應(yīng)項目規(guī)模標準為25KW左右。

《意見》中將光伏扶貧的建設(shè)模式分成三種：戶用光伏發(fā)電項目(5KW左右規(guī)模)、村級光伏電站(100-200KW規(guī)模)和集中式光伏電站(一般5MW以上)?？梢钥闯?，這三種模式中最適合光伏投資企業(yè)參與的，還是集中式光伏電站，本文討論的扶貧電站也都是指集中式光伏電站。

扶貧電站與商業(yè)電站的區(qū)別

根據(jù)《意見》和《大綱》的內(nèi)容中確定的光伏扶貧的原則性指導意見，將扶貧電站與商業(yè)電站的區(qū)別分類列出，僅供大家參考。

對于積極參與扶貧的光伏企業(yè)，國家和部分省份都表示會有獎勵措施。《意見》中提出：出臺適當優(yōu)惠政策，優(yōu)先支持參與光伏扶貧的企業(yè)開展規(guī)?；夥娬窘ㄔO(shè)，保障參與企業(yè)的經(jīng)濟利益。

《河北省關(guān)于做好2016年光伏扶貧實施方案的通知》中明確提出兩種扶貧模式，其中就有配比商業(yè)電站模式：要求按照扶貧電站與商業(yè)電站1:2.5比例建設(shè)扶貧工程;《山東省扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組關(guān)于全省脫貧攻堅專項實施方案的通知》中明確表示：對積極參與光伏扶貧的企業(yè)，省級發(fā)改部門在安排光伏電站規(guī)模等方面給予重點支持。除了商業(yè)電站指標的支持外，河北、江西和湖北三省對于集中式扶貧電站都有省補貼。

扶貧電站的參與方式與風險分析

1、扶貧電站實施方案的上報流程

縣發(fā)改委、扶貧辦具體負責編制本縣今年的光伏扶貧實施方案，并報送市發(fā)改委、扶貧辦和省發(fā)改委(能源局)、扶貧辦審核;省發(fā)改委(能源局)、扶貧辦根據(jù)各縣扶貧實施方案和條件的成熟情況，分批上報國家能源局和國務(wù)院扶貧辦審核。國家能源局和國務(wù)院扶貧辦在審核通過后批復(fù)，同時下達各縣的扶貧建設(shè)指標。實施方案主要包括扶貧人口數(shù)、扶貧收益和分配方式，資金籌措情況，市、縣的出資方案等。具體上報流程如下圖：

2、扶貧電站實施方案涉及的相關(guān)部門及職責

縣政府組織本縣發(fā)改、扶貧、國土、林業(yè)、財政及電網(wǎng)、金融機構(gòu)等有關(guān)部門和單位，成立光伏扶貧領(lǐng)導小組，由縣政府主要領(lǐng)導任組長。

領(lǐng)導小組：統(tǒng)籌本縣光伏扶貧工作中的各項事宜。主要包括協(xié)調(diào)明確相關(guān)單位和部門的任務(wù)分工、明確擬采取的配套支持政策、組織編制實施方案，統(tǒng)一落實本縣光伏扶貧項目用地、資金籌措與電網(wǎng)接入等，分批次上報條件成熟的光伏扶貧項目，確保光伏扶貧工作有效推進;

發(fā)改部門：牽頭負責光伏扶貧實施方案制訂、建設(shè)規(guī)模爭取與安排、配套電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)等工作;扶貧部門：牽頭負責宣傳發(fā)動、選擇貧困村和貧困戶、擬定年度計劃、牽頭組織財政專項扶貧資金的項目實施;

國土、林業(yè)、規(guī)劃等部門：按照各自職責，負責協(xié)調(diào)落實光伏扶貧工程建設(shè)用地、規(guī)劃選址等工作;

財政部門：負責相關(guān)財政資金的籌集、撥付與監(jiān)管;

金融管理部門：負責協(xié)調(diào)金融機構(gòu)對光伏扶貧項目給予貸款支持;

物價部門：負責光伏扶貧工程電價政策;

電網(wǎng)企業(yè)：負責光伏扶貧工程電網(wǎng)接入、并網(wǎng)運行、電費及補貼結(jié)算等工作。

3、扶貧電站的參與方式

國家鼓勵各地采取競爭優(yōu)選的方式選擇光伏企業(yè)參與扶貧電站的投資建設(shè)和運行管理，要求企業(yè)具有較強的資金實力、技術(shù)和管理能力。

在河北省，根據(jù)《河北省能源局發(fā)布關(guān)于上報2016年光伏扶貧項目的緊急通知》和《河北省關(guān)于做好2016年光伏扶貧實施方案的通知》，文中明確了上報扶貧項目的兩大原則：

1)在建項目優(yōu)先原則。對2014年、2015年省已備案，預(yù)計今年底前能夠投產(chǎn)且符合國家確定的重點實施范圍內(nèi)項目給予優(yōu)先安排。

2)支持重點企業(yè)原則。大力支持實力雄厚、信譽較好的企業(yè)實施光伏扶貧工程，特別是對近兩年受省通報表彰的項目單位和已參與2015年度光伏扶貧項目試點建設(shè)單位要給予優(yōu)先支持。

陜西省根據(jù)《陜西省發(fā)展和改革委員會、陜西省扶貧開發(fā)辦公室關(guān)于開展光伏扶貧工作的實施意見》，要求堅持采用競爭方式擇優(yōu)選取項目開發(fā)、建設(shè)、運營、管理單位。

山東省根據(jù)《山東省扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組關(guān)于全省脫貧攻堅專項實施方案的通知》，要求堅持公開透明的原則，通過招標等方式確定本地光伏扶貧工程建設(shè)主體。工程建設(shè)主體須具備足夠的資金實力、施工與運營經(jīng)驗、技術(shù)與管理能力等。項目建設(shè)主體要負責做好光伏扶貧項目的設(shè)計、建設(shè)、安裝及運行維護等工作。

山西臨汾市發(fā)布的《臨汾市人民政府關(guān)于優(yōu)選2016年光伏扶貧示范基地建設(shè)項目投資企業(yè)的公告》中明確提出：光伏扶貧示范基地2016年建設(shè)項目，委托水電水利規(guī)劃設(shè)計總院組織有關(guān)專家、代表進行公開評優(yōu)，優(yōu)選示范項目投資企業(yè)。優(yōu)選資金實力雄厚、技術(shù)能力和經(jīng)驗豐富、綜合扶貧效益好、誠實守信的企業(yè)。

在實際操作中，也有部分縣是直接指定投資企業(yè)的。最近，山東費縣人民政府印發(fā)《光伏扶貧項目收益分配監(jiān)督管理辦法》：集中式光伏扶貧電站，主要采取“光伏+”運作模式，由費縣人民政府和山東東方商業(yè)集團共同出資建設(shè)，出資比例為3:7。由山東東方商業(yè)集團負責建設(shè)和管理運營。

類似的還有河北豐寧滿族自治縣，雖然公開發(fā)布了《申報扶貧光伏電站項目報名條件》，但從公布到最后截止，只有兩天時間。據(jù)稱縣里已經(jīng)內(nèi)定一家企業(yè)了，所以表面上招標但卻設(shè)定了很多條件，最終北京控股集團有限公司成功報名。

關(guān)于具體的扶貧參與方式。很多地方在流程和制度上也在摸索和完善中。所以，有投資意向的公司應(yīng)積極與當?shù)胤鲐氻椖恐鞴懿块T溝通，申請參與扶貧建設(shè)，爭取能夠盡早趕上扶貧指標。

4、投資扶貧電站的風險分析

具體的實施方案和操作細則是由各地縣級光伏扶貧領(lǐng)導小組負責制定和推進的。而目前絕大部分的縣政府都還沒有出臺明確的政策和文件;另外，扶貧項目涉及多方利益，有地方各級政府、村委會、貧困戶和投資企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)等，后期的利益分配和協(xié)調(diào)也存在一定的不確定性。除此以外，扶貧項目還需要關(guān)注以下的風險點：

①外線投資進度和限電風險。貧困地區(qū)農(nóng)村的電網(wǎng)架構(gòu)比較薄弱，供電可靠性較差。由電網(wǎng)企業(yè)負責外線和配電網(wǎng)的投資建設(shè)，可能會與電站的建設(shè)進度存在一定的滯后性，這就要考慮可能存在的并網(wǎng)滯后和限電風險，并及時關(guān)注電網(wǎng)公司的外線投資計劃和施工進度。

②資本金來源。對于20%的資本金，地方政府很可能不會與光伏企業(yè)共同按等比例出資，甚至會全部由光伏企業(yè)出資，也就是資本金完全由光伏企業(yè)承擔。

③指標獲取。中東部地區(qū)并沒有足夠的適合建設(shè)集中式光伏電站的土地，在一些熱門的投資省份，很可能集中式光伏電站的扶貧指標會比較少，這樣就造成投資門檻水漲船高，雖國家明文禁止征收國家規(guī)定之外的各類基金或費用，但仍不排除部分政府會設(shè)置其他的投資門檻和條件，或者不公開優(yōu)選的標準和過程，采取暗箱操作。

④不利于電站的后期轉(zhuǎn)讓?！洞缶V》中明確要求，項目業(yè)主經(jīng)選定后，不能轉(zhuǎn)讓項目資產(chǎn)及其權(quán)益。

5、扶貧的收益分配和支付方式

《大綱》要求由縣光伏扶貧領(lǐng)導小組和光伏企業(yè)共同明確集中式光伏扶貧電站年售電收入的分配方案，貧困戶的收益一部分來自土地租金的部分收入，還有一部分來自稅后利潤中政府平臺公司比例對應(yīng)部分全部作為對應(yīng)貧困戶收益。但是，根據(jù)《大綱》意見，不能確保每個貧困戶每年獲得3000元收入;所以，各地很可能會直接要求光伏企業(yè)每年支付給貧困戶3000元，如山東費縣的管理辦法：由山東東方商業(yè)集團自2016年起20年內(nèi)，每年向?qū)?yīng)貧困戶支付3000元/每戶。

對于分配給貧困戶收益的支付方式，《意見》和《大綱》中都沒有明確說明，各地的做法會有差別。參照山東費縣的管理辦法，費用由供電公司按月直接從上網(wǎng)電費中扣除撥付給鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府按月支付給相應(yīng)貧困戶。