PPP的四大困境與對(duì)策

PPP在我國(guó)的發(fā)展目前尚處于探索階段。據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2016年4月13日，納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目達(dá)7835個(gè)，總投資萬(wàn)億元，落地率約為21.7%。但是，如果將PPP項(xiàng)目實(shí)施的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交分階段計(jì)算，執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)與入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量比，實(shí)際的簽約數(shù)不足10%。3月末，全國(guó)PPP項(xiàng)目的開工數(shù)量?jī)H占到全部推薦項(xiàng)目的8.4%，落地難的問題非常突出。加上本身在操作層面上環(huán)節(jié)比較多，涉及專業(yè)領(lǐng)域比較廣泛，在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，有很多問題凸顯出來，面臨著諸多挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)主要來自于制度供給不足、部門職責(zé)不清、民間資本進(jìn)入難不敢進(jìn)、操作不規(guī)范等因素。

制度供給不足

雖然PPP模式在我國(guó)早就存在，但過去在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期以BOT和BT形式為主，并沒有引起決策層的關(guān)注。隨著經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政壓力不斷增大，“穩(wěn)增長(zhǎng)、補(bǔ)短板”的需求膨脹，決策層系統(tǒng)性地推出了模式。目前尚未有PPP立法，目前有關(guān)PPP的法規(guī)除了國(guó)務(wù)院頒布的條例外，多為部門和地方制定，法規(guī)層次低，法律效力不高，且還存在財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委兩個(gè)部門版本，未形成完整的法律體系。由于制度供給上缺乏頂層性和系統(tǒng)性，造成實(shí)踐工作中的困惑和難題無(wú)法突破和解決。

比如：在包含工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目中，會(huì)遇到首先要進(jìn)行公開招標(biāo)或其他招標(biāo)方式，選擇確定社會(huì)資本方;然后，再進(jìn)行公開招標(biāo)或其他招標(biāo)方式，選擇工程建設(shè)企業(yè)，即進(jìn)行兩階段招標(biāo)。而根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第9條的規(guī)定，可以通過一次招標(biāo)活動(dòng)將原本需要兩次招標(biāo)采購(gòu)的程序予以合并，解決由具有相應(yīng)建設(shè)資質(zhì)的施工企業(yè)經(jīng)過第一階段招標(biāo)后可以直接進(jìn)行工程建設(shè)施工的問題。而在PPP項(xiàng)目中，大多采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商選擇社會(huì)資本方，社會(huì)資本方中選后是否仍然可以采用這種合并選擇模式。在《招投標(biāo)法》及其實(shí)施條例包括《政府采購(gòu)法》中，均沒有明確，導(dǎo)致地方政府無(wú)所適從。

又比如，在通過招投標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方后，簽訂特許協(xié)議的時(shí)候是否還應(yīng)該再進(jìn)行招投標(biāo)，這個(gè)問題也沒有明確。

另外，現(xiàn)有《土地管理法》和《物權(quán)法》與運(yùn)作也存在不適用之處。現(xiàn)行法律規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)必須通過“招拍掛”方式獲取。而政府在授予特許權(quán)時(shí)，無(wú)法確保特許權(quán)人一定能夠獲得項(xiàng)目所需的土地使用權(quán)。如對(duì)于鐵路、軌道交通等項(xiàng)目，由于投資巨大、回收期限較長(zhǎng)，投資方往往要求捆綁地上物業(yè)開發(fā)(即在地鐵上面的土地蓋物業(yè))，但按《物權(quán)法》及《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，商業(yè)等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。地鐵上蓋物業(yè)，其用地性質(zhì)應(yīng)為經(jīng)營(yíng)性用地，也應(yīng)該按“招拍掛”程序取得建設(shè)用地使用權(quán)，這樣就無(wú)法保證軌道交通公司獲得相應(yīng)的土地，能否進(jìn)行綜合一體化開發(fā)成為各地政策無(wú)法突破的問題。

部門職責(zé)不清

目前，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目組織管理工作的主要是兩個(gè)部門，即國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部，各自先后下發(fā)了一系列PPP文件，也各自建立了PPP項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)規(guī)范推動(dòng)PPP工作起到了積極作用。但兩部委目前在職責(zé)分工上不清晰，在出臺(tái)的不少政策文件中，存在不一致甚至相沖突的地方，導(dǎo)致地方在執(zhí)行時(shí)無(wú)所適從。如在對(duì)社會(huì)資本的界定上，財(cái)政部所稱社會(huì)資本“是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”，這一規(guī)定，將與本級(jí)政府由行政隸屬關(guān)系的融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)排除在外。而國(guó)家發(fā)改委則因其并未對(duì)什么是符合條件的國(guó)有企業(yè)做出具體規(guī)定，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)都可參與PPP項(xiàng)目。一邊是規(guī)定不能進(jìn)入，一邊是規(guī)定可以進(jìn)入，一方面導(dǎo)致地方政府在實(shí)際操作時(shí)難以抉擇，另一方面也為日后的項(xiàng)目運(yùn)作留下隱患。

再比如，目前財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委均推出了PPP示范項(xiàng)目(或稱為典型案例)，涉及多個(gè)領(lǐng)域，但對(duì)于示范項(xiàng)目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不甚相同，給地方實(shí)際操作帶來困惑。在地方層面，目前地方財(cái)政廳(局)和發(fā)改委(局)在推進(jìn)PPP過程中，也均建有PPP項(xiàng)目庫(kù)，向社會(huì)推介發(fā)布PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域大部分相同，企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)均反映，分不清發(fā)改部門和財(cái)政部門在推進(jìn)PPP工作中的分工。

民營(yíng)資本進(jìn)入難和不敢進(jìn)

今年以來，民營(yíng)資本投資一路下滑，盡管存在多種原因，但與PPP項(xiàng)目民營(yíng)資本參與度低也有密切的關(guān)系，民營(yíng)資本“進(jìn)入難”和“不敢進(jìn)”的問題突出。

“進(jìn)入難”表現(xiàn)為：一是地方政府在“穩(wěn)增長(zhǎng)”的壓力下，優(yōu)先推出的往往是大型或特大型公共設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，也有一些是為圖簡(jiǎn)便將零散項(xiàng)目打包進(jìn)入PPP模式，融資需求大多在幾十億上百億甚至幾百億元，民營(yíng)企業(yè)因?yàn)椴痪邆淙绱藦?qiáng)大的融資能力而被拒之門外。

二是現(xiàn)在的PPP合作中，不少地方政府“架子”比較大，還停留在過去傳統(tǒng)的思維中，認(rèn)為是政府“批準(zhǔn)”給社會(huì)資本方做PPP項(xiàng)目，而不是雙方之間平等的合作。一些政府官員習(xí)慣了依靠行政命令在PPP項(xiàng)目合作中頤指氣使，甚至朝令夕改。可是一旦政府方放下身段、放下“架子”，基于契約精神與社會(huì)資本方合作，又怕自己在成本、收益等方面“算計(jì)”不過社會(huì)資本方，會(huì)處于劣勢(shì)。同時(shí)，政府與社會(huì)資本的密切合作，又容易被理解為“官商勾結(jié)”，在當(dāng)前的政治生態(tài)下，地方官員還存在著這樣那樣的顧忌。部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)為規(guī)避“道德風(fēng)險(xiǎn)”在公開招投標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判和磋商中優(yōu)先選擇國(guó)有企業(yè)主體，民營(yíng)企業(yè)不被同等對(duì)待。

三是大量處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有建筑類企業(yè)因其龐大的經(jīng)濟(jì)體量具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，受到各級(jí)地方政府的青睞，對(duì)民營(yíng)企業(yè)也具有強(qiáng)大的“擠出效應(yīng)”。

“不敢進(jìn)”主要表現(xiàn)為：首先，投資收益率偏低。PPP項(xiàng)目多是公益性質(zhì)，本著“盈利不暴利”的原則，地方政府紛紛壓低了投資回報(bào)空間，國(guó)有企業(yè)因融資成本較低，比民營(yíng)企業(yè)對(duì)低回報(bào)率承受力更強(qiáng)，有些項(xiàng)目的回報(bào)率甚至低至5%，民營(yíng)企業(yè)根本不敢進(jìn)入。與此同時(shí)，從立項(xiàng)簽約到投資取得回報(bào)存在一定時(shí)滯，投資收益對(duì)民營(yíng)企業(yè)不具備吸引力。

其次，不少地方政府將公益性項(xiàng)目拿出來讓社會(huì)資本做PPP，有經(jīng)營(yíng)收益的項(xiàng)目留給政府平臺(tái)公司自己做，也是導(dǎo)致社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本方無(wú)人問津的重要原因。

再次，未能建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。按照模式的本意，對(duì)PPP項(xiàng)目不同階段、類別和層次的風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估，最后制定出完善的特許經(jīng)營(yíng)合同，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)邊界。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得的回報(bào)大小相匹配;私營(yíng)部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限。而在實(shí)際執(zhí)行過程中，不少地方政府認(rèn)為PPP就是政府少花錢，或者不花錢，盡可能多地降低政府風(fēng)險(xiǎn)或財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)盡可能多地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本方，一味讓社會(huì)資本方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，收益卻沒有給予相應(yīng)考慮，結(jié)果社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本方只能是敬而遠(yuǎn)之。

最后，擔(dān)心政策性風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目期限一般都在年以上，由于信息不對(duì)稱，社會(huì)資本對(duì)PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔(dān)心“新官不理舊賬”的政府換屆風(fēng)險(xiǎn)。特別是政府領(lǐng)導(dǎo)的流動(dòng)性相對(duì)較大，很多項(xiàng)目參與方擔(dān)心項(xiàng)目會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)換屆而缺乏應(yīng)有的利益保障，經(jīng)常出現(xiàn)“三思而不行”的現(xiàn)象。

操作不規(guī)范

由于PPP政策文件中缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目構(gòu)成要件的完整準(zhǔn)確界定，實(shí)踐中打著PPP旗號(hào)做變相融資的項(xiàng)目已然出現(xiàn)，財(cái)政保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債的項(xiàng)目已屢見不鮮。

2015年4月和12月，財(cái)政部先后出臺(tái)了《項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》和《物有所值論證指引》，旨在規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。只有通過這兩項(xiàng)論證，才能申報(bào)PPP項(xiàng)目。這兩項(xiàng)文件的出臺(tái)初衷毋庸置疑，但是，很多地方不少PPP項(xiàng)目的這兩項(xiàng)論證目前都流于形式。

首先，財(cái)政總量控制與分項(xiàng)目控制偏離。財(cái)政承受能力論證要求每一年度所有PPP項(xiàng)目的總量支出不能超過市縣當(dāng)年一般預(yù)算支出的10%。但是，具體到項(xiàng)目論證時(shí)是針對(duì)單個(gè)PPP項(xiàng)目來做的，單個(gè)項(xiàng)目在做的時(shí)候的確都不超過10%紅線，但是一個(gè)市縣年度內(nèi)可能會(huì)有十幾、二十個(gè)甚至更多個(gè)PPP項(xiàng)目，往往加在一起就超過了。但現(xiàn)在各地在進(jìn)行PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)審批時(shí)，往往只看單個(gè)項(xiàng)目的申報(bào)材料，只要單個(gè)項(xiàng)目沒有超過一般預(yù)算支出的10%，就算通過論證。這樣做，分項(xiàng)目的累積數(shù)就可能超過總量控制數(shù)，會(huì)導(dǎo)致未來年度財(cái)政實(shí)際的不可承受，使得財(cái)政承受能力論證流于形式。再者，財(cái)政承受能力論證需要政府對(duì)債務(wù)進(jìn)行甄別，編制規(guī)范的資產(chǎn)負(fù)債表和現(xiàn)金流量表，測(cè)算未來一個(gè)時(shí)期的現(xiàn)金流量和償債能力。這些基礎(chǔ)工作沒有做好，論證也難以開展。

其次，物有所值評(píng)價(jià)目前包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)，其中的定量評(píng)價(jià)要做“政府支出成本的凈現(xiàn)值(值)與公共部門比較值(PSC值)進(jìn)行比較”，現(xiàn)在的難點(diǎn)是，缺乏公共部門比較值(PSC值)數(shù)據(jù)，無(wú)法進(jìn)行比較。所以現(xiàn)在大多數(shù)的物有所值論證就只是做定性評(píng)價(jià)，而定性評(píng)價(jià)主觀性較強(qiáng)，且大部分項(xiàng)目只要當(dāng)?shù)卣敢馔瞥?，社?huì)資本方愿意合作，則物有所值的定性評(píng)價(jià)基本也都會(huì)通過，導(dǎo)致這項(xiàng)評(píng)價(jià)也基本流于形式。

 對(duì)于這種現(xiàn)狀，我們應(yīng)該采取什么樣的對(duì)策呢?

以PPP立法為核心完善法規(guī)制度建設(shè)

目前國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委等出臺(tái)的指導(dǎo)意見和操作指南，都屬于行政性規(guī)章，屬于立法之前的過渡階段上的鋪墊。當(dāng)前，應(yīng)在繼續(xù)推出帶有“應(yīng)急”特點(diǎn)的文件、指南、合同模板和工作規(guī)則的同時(shí)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，著力研究推進(jìn)PPP立法。在PPP立法中，應(yīng)統(tǒng)一PPP立法的基本思想，把握PPP“共治”的精神實(shí)質(zhì)，強(qiáng)調(diào)程序正義，注重宏觀指導(dǎo)和把握。

我們欣喜地看到，財(cái)政部已經(jīng)成立立法工作組，研究起草了《政府和社會(huì)資本合作法(草案征求意見稿)》并已征求了國(guó)務(wù)院各部門和地方財(cái)政部門的意見，正在抓緊修改完善。除了PPP法草案外，國(guó)家發(fā)改委牽頭的《中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法(草案征求意見稿)》也在加快推進(jìn)，可能在9月底前形成送審稿，按照立法程序上報(bào)國(guó)務(wù)院。但對(duì)如《招投標(biāo)法》、《土地管理法》等與PPP實(shí)施有不適用甚至是沖突的法律條款，還有待擇機(jī)修訂予以明確。

成立專職機(jī)構(gòu)推進(jìn)PPP工作

目前國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部為“穩(wěn)增長(zhǎng)”和“補(bǔ)短板”，都是站在國(guó)家層面的角度，積極加強(qiáng)PPP的立法與政策制定、組織協(xié)調(diào)、規(guī)范指導(dǎo)和信息統(tǒng)計(jì)等方面的工作，目的是為了更好地吸引社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本更好地合作，為老百姓(603883,股吧)提供質(zhì)量和效率更高的公共產(chǎn)品和服務(wù)。但是，“二龍治水”的格局矛盾凸顯，不可持續(xù)。應(yīng)借鑒英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整，設(shè)立統(tǒng)一且專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織、管理協(xié)調(diào)全國(guó)PPP項(xiàng)目有關(guān)事宜，構(gòu)建科學(xué)高效的PPP組織管理體系。

有效引導(dǎo)民間資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目

一是在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，打消民間資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的顧慮。加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，可優(yōu)先在PPP項(xiàng)目領(lǐng)域建立信用約束機(jī)制，嚴(yán)格約束政府和企業(yè)尤其是政府方面不守信行為，保障PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

二是切實(shí)建立起合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最具有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn);政府應(yīng)承擔(dān)法律政策變更等風(fēng)險(xiǎn);社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程中的成本、工期、服務(wù)質(zhì)量等方面的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，收益應(yīng)與承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相匹配，平衡好各方利益。

三是探索建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)機(jī)制。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，目前尚存在定價(jià)機(jī)制、收益分配機(jī)制等不盡合理的問題。對(duì)此可考慮采取“區(qū)間彈性定價(jià)”，盡快形成科學(xué)的收益分配模型，即建立一種動(dòng)態(tài)調(diào)整的定價(jià)機(jī)制，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)上下限，同時(shí)，還要有績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況調(diào)整投資回報(bào)率，從而對(duì)社會(huì)資本尤其是民間資本產(chǎn)生吸引力。

全面規(guī)范PPP項(xiàng)目操作

一是從財(cái)力保障角度有效提升市縣級(jí)可承受能力。目前我國(guó)已經(jīng)普遍建立了縣級(jí)最低財(cái)力保障制度，但是部分地區(qū)基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)還不完全統(tǒng)一，縣級(jí)最低財(cái)力保障機(jī)制的效果還有待進(jìn)一步完善。應(yīng)在轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)加快基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化進(jìn)程，讓廣大中西部縣級(jí)財(cái)政除保障民生支出外，還能有必要的財(cái)力支持PPP項(xiàng)目。同時(shí)，鼓勵(lì)省級(jí)政府將新增地方政府債券向偏遠(yuǎn)、基層傾斜，提升財(cái)力薄弱地區(qū)縣級(jí)開展PPP項(xiàng)目的財(cái)政可承受能力。

二是支出責(zé)任上限標(biāo)準(zhǔn)彈性設(shè)置。按照財(cái)政部印發(fā)的財(cái)政承受能力論證指引要求，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。”這一比例對(duì)控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有明顯作用，但是對(duì)于建設(shè)一些有規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)的公共投資項(xiàng)目有時(shí)也顯得不足。建議對(duì)財(cái)力狀況相對(duì)較好或確有需求的縣(市)允許支出責(zé)任額度適度上調(diào)。比如，允許額度跨年度調(diào)劑使用，或者參考政府性基金預(yù)算支出規(guī)模的10%上調(diào)上限標(biāo)準(zhǔn)，彈性控制縣級(jí)支出責(zé)任上限標(biāo)準(zhǔn)。

三是盡快出臺(tái)PPP分行業(yè)或領(lǐng)域操作指南。隨著PPP工作的開展，一些基層政府或主管PPP融資的部門提出：雖然中央出臺(tái)了PPP操作指南，但具體到項(xiàng)目實(shí)施還是不清楚如何針對(duì)具體項(xiàng)目開展評(píng)標(biāo)、設(shè)計(jì)特許權(quán)協(xié)議等項(xiàng)關(guān)鍵工作。應(yīng)該根據(jù)PPP項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的細(xì)分領(lǐng)域，比如污水處理、水利設(shè)施、安居住房、養(yǎng)老等領(lǐng)域，盡快出臺(tái)分行業(yè)或領(lǐng)域的項(xiàng)目實(shí)施操作細(xì)則，更有針對(duì)性地指導(dǎo)市縣推進(jìn)PPP工作。