地方政府參與PPP的十個關(guān)鍵問題

眾所周知，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、剝離融資平臺公司政府融資職能的43號文點燃了地方政府推廣PPP的熱情。在一定程度上，引入社會資本確實可以緩解地方政府財政壓力、減輕地方債務(wù)風(fēng)險，并提升公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。但實際上，政府作為PPP項目的主要參與主體，在項目全生命周期中仍扮演著舉足輕重的角色。

1. 政府在PPP項目中扮演著什么樣的角色?

在PPP項目中，政府身兼“裁判員”和“運(yùn)動員”的雙重身份，既是法律政策支持者、頂層設(shè)計者、標(biāo)準(zhǔn)制定者、審核批準(zhǔn)者、監(jiān)督管理者，也是項目的參與方，扮演多種角色，既負(fù)責(zé)PPP項目頂層的制度建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險把控、績效評價，也需要參與項目的運(yùn)作實施，對PPP項目的成敗有著決定性的作用。

2. 誰才是合格的政府方代表?

2014 年，財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113號)第十條對PPP模式中政府方進(jìn)行了清晰的界定：“縣級(含)以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。

3. 國有企業(yè)和融資平臺能否作為PPP項目實施機(jī)構(gòu)?

近期，二十部門聯(lián)合出臺的第三批示范項目評審標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定國有企業(yè)或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的，由于參與主體不合格，不再列為備選項目。表明國有企業(yè)和融資平臺公司作為PPP項目實施機(jī)構(gòu)不可行。

首先，從法律法規(guī)的視角上，國有企業(yè)和融資平臺(在要求剝離的背景下)屬于企業(yè)法人，不是政府職能部門或事業(yè)單位，明顯不符合財政部規(guī)定。

其次，從實際操作的角度上，國有企業(yè)和融資平臺常作為項目業(yè)主單位，承擔(dān)項目建設(shè)前期工作，代替政府墊付經(jīng)費(fèi)，若再作為PPP項目的實施機(jī)構(gòu)，不利于項目的監(jiān)管和績效評價。

4. 在PPP項目中，存在哪些財政支出責(zé)任?

在PPP項目中，全生命周期過程的財政支出責(zé)任主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。

股權(quán)投資是政府和社會資本共同組建項目公司時，根據(jù)項目資本金和政府股權(quán)占比計算出的政府應(yīng)承擔(dān)的資本金支出。

運(yùn)營補(bǔ)貼是在政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助模式下，需要政府承擔(dān)的部分運(yùn)營支出。

風(fēng)險承擔(dān)是在PPP項目實施過程中需要政府承擔(dān)風(fēng)險帶來的財政或有支出。

配套投入是根據(jù)項目實施方案確定的需要政府提供的項目配套工程等其他投入。

5. PPP項目中政府股權(quán)投資比例多少為宜?

如果PPP項目未設(shè)立項目公司，或由社會資本單獨(dú)組建項目公司，政府不承擔(dān)股權(quán)投資支出責(zé)任。

在政府和社會資本共同組建項目公司的情況下，政府需要承擔(dān)一定的股權(quán)投資支出責(zé)任?，F(xiàn)有規(guī)定明確表明政府在項目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實際控制力及管理權(quán)。

而且各個項目的最低資本金一般在20%-25%之間，其余均依靠外部融資解決，一般以銀行信貸為主。資本金比例：城市軌道交通項目為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場項目為25%，鐵路、公路項目為20%，保障性住房和普通商品住房項目為20%，城市地下綜合管廊、城市停車場項目，以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項目，可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。

這意味著在項目的總投資額當(dāng)中，政府的出資比例一般低于12.5%(50%*25%)，很多時候政府的出資比例僅為5%-10%。

在實際操作中，股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項目資本金要求以及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定，股權(quán)投資支出=項目資本金*政府占項目公司股權(quán)比例。出資形式較為靈活，可直接以貨幣形式，或者土地等實物投入或無形資產(chǎn)投入，但是后者應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價值。

6. PPP項目中政府的運(yùn)營補(bǔ)貼如何計算?

運(yùn)營補(bǔ)貼是在政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助模式下實施的項目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。應(yīng)根據(jù)項目建設(shè)成本、運(yùn)營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測算。

(1)政府付費(fèi)模式

在此模式下的項目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府承擔(dān)全部直接付費(fèi)責(zé)任，包括社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本(折算成各年度現(xiàn)值)、年度運(yùn)營成本和合理利潤。

(2)可行性缺口補(bǔ)助模式

對于可行性缺口補(bǔ)助模式的項目，每年的使用者付費(fèi)可彌補(bǔ)部分支出，政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任，因此在計算運(yùn)營補(bǔ)貼時應(yīng)在上述政府付費(fèi)模式計算的當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出的基礎(chǔ)上扣除每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。

7. PPP項目中政府的風(fēng)險承擔(dān)計算方法有哪些?

在PPP項目的實施過程中，不可避免地存在一定的風(fēng)險，需要在政府和社會資本之間進(jìn)行合理的分配。通常政府需要承擔(dān)法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財政或有支出責(zé)任。在對政府風(fēng)險承擔(dān)支出進(jìn)行量化時，應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險出現(xiàn)的概率和帶來的責(zé)任支出，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算。

(1)比例法

在各類風(fēng)險支出數(shù)額和概率難以進(jìn)行準(zhǔn)確測算的情況下，可以按照項目的全部建設(shè)成本和一定時期內(nèi)的運(yùn)營成本的一定比例確定風(fēng)險承擔(dān)支出。

(2)情景分析法

在各類風(fēng)險支出數(shù)額可以進(jìn)行測算、但出現(xiàn)概率難以確定的情況下，可針對影響風(fēng)險的各類事件和變量進(jìn)行基本不利及最壞等情景假設(shè)，測算各類風(fēng)險發(fā)生帶來的風(fēng)險承擔(dān)支出。

(3)概率法

在各類風(fēng)險支出數(shù)額和發(fā)生概率均可進(jìn)行測算的情況下，可將所有可變風(fēng)險參數(shù)作為變量，根據(jù)概率分布函數(shù)，計算各種風(fēng)險發(fā)生帶來的風(fēng)險承擔(dān)支出。

8. PPP項目中政府需提供哪些配套投入?

配套投入是指政府提供的項目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項目配套措施、完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。

配套投入支出應(yīng)依據(jù)項目實施方案合理確定，配套支出數(shù)額等于政府?dāng)M提供的其他投入總成本扣除社會資本方支付的費(fèi)用差額。

9. PPP項目中的財政支出有哪些保障機(jī)制?

無論是政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助還是使用者付費(fèi)的PPP項目，在實施過程中都不可避免地產(chǎn)生財政支出，因此，為促進(jìn)PPP項目有序推進(jìn)，保障政府切實履行合同義務(wù)，有效防范和控制財政風(fēng)險，必須進(jìn)行全面而嚴(yán)格的財政承受能力論證。

2015年財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》明確設(shè)置了財政支出的紅線，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定實際比例，并報財政部備案，同時對外公布。其中未來年度一般公共預(yù)算支出的數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均數(shù)和平均增長率計算，并根據(jù)實際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。通過財政承受能力論證且經(jīng)同級人民政府審核同意實施的PPP項目，可列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。

10.PPP項目在進(jìn)行財政承受能力論證時的注意事項有哪些?

小貼士1 ：測算的對象是每一年度全部PPP項目的財政支出總和，而不是簡單測算單個項目當(dāng)年的財政支出

在進(jìn)行給定PPP項目財政承受能力論證時，首先必須明確不是簡單測算單個PPP項目的財政承受能力，而是迄今為止，本級財政中已實施的所有PPP項目的全生命周期的財政支出，所以測算時務(wù)必全面，第一要考慮范圍，包括已實施的所有PPP項目，第二要考慮時間，項目實施全生命周期的每一年度。

小貼士2 ：10%占比的基數(shù)是一般公共預(yù)算支出，而不是年度預(yù)算

占比的基數(shù)也是一個容易忽視的問題，很多人會理所應(yīng)當(dāng)?shù)卣J(rèn)為是年度預(yù)算，涵蓋范圍比較廣，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。但實際上是一般公共預(yù)算支出。根據(jù)《中國人民共和國預(yù)算法》第六條的規(guī)定：“一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)國家安全、維護(hù)國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。”第七條規(guī)定“地方各級一般公共預(yù)算包括本級各部門(含直屬單位)的預(yù)算和稅收返還、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算。地方各級一般公共預(yù)算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級政府的上解收入。地方各級一般公共預(yù)算支出包括地方本級支出、對上級政府的上解支出，對下級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。”考慮到PPP項目多為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等民生類項目，屬于一般公共預(yù)算支出的范疇。

小貼士3 ：財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排是在中期財政規(guī)劃時，而不是年度預(yù)算

目前，我國年度預(yù)算采用的是日歷年度制，財政年度的起止期與年歷始末相同，即公歷1月1日起至12月31日止，故應(yīng)在上一年度末著手下一年度預(yù)算的編制。

為深化財稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財政制度、改進(jìn)預(yù)算管理和控制，我國現(xiàn)在實行中期財政規(guī)劃管理，由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強(qiáng)化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性?？紤]到PPP項目周期長，存在一定的風(fēng)險，在中期財政規(guī)劃時納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，并根據(jù)實際情況，滾動調(diào)整，不失為一個明智的選擇。