著力推動(dòng)京津冀生態(tài)環(huán)保一體化

日前，工信部等四部門發(fā)布了《京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指南》，京津冀一體化進(jìn)程正在逐步加快?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)，協(xié)同發(fā)展的近期目標(biāo)是要在交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。京津冀生態(tài)環(huán)保一體化究竟應(yīng)該怎樣理解？產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會(huì)不會(huì)帶來(lái)污染轉(zhuǎn)移？如何打破行政壁壘促進(jìn)生態(tài)環(huán)保一體化取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展？本報(bào)記者為此采訪了相關(guān)專家。

祝爾娟，浙江龍游人。首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)博士生導(dǎo)師。1983年畢業(yè)于天津師范大學(xué)，獲經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士學(xué)位；1992年畢業(yè)于南開(kāi)大學(xué)，獲經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士學(xué)位。1983年至2007年在天津市委黨校及天津行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部從事教研工作。2007年調(diào)入首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，任首都經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)。主要研究領(lǐng)域?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)理論與首都圈發(fā)展戰(zhàn)略。出版學(xué)術(shù)專著十幾部，主編的2012年~2016年《京津冀發(fā)展藍(lán)皮書(shū)》社會(huì)影響很大，已成為政府決策的重要參考文獻(xiàn)。

對(duì)話人：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院教授祝爾娟

采訪人：中國(guó)環(huán)境報(bào)記者黃婷婷 實(shí)習(xí)生白杰

京津冀生態(tài)環(huán)保一體化進(jìn)展如何？

■尚未形成共同參與、成本共擔(dān)、收益共享的互動(dòng)機(jī)制，無(wú)法保障區(qū)域內(nèi)不同功能區(qū)都能實(shí)現(xiàn)公平、和諧的良性發(fā)展。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)，協(xié)同發(fā)展首先需要交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三大重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。專家也指出，沒(méi)有交通一體化和生態(tài)環(huán)保一體化，就沒(méi)有京津冀一體化。您長(zhǎng)期研究京津冀一體化問(wèn)題，主編了多年的《京津冀藍(lán)皮書(shū)》。對(duì)于生態(tài)環(huán)保一體化，究竟應(yīng)該怎樣理解？

祝爾娟：《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》把生態(tài)環(huán)保一體化作為3個(gè)率先突破的領(lǐng)域之一，我認(rèn)為可從3個(gè)方面來(lái)理解：第一，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題必然是跨界的。比如大氣污染，它不受行政區(qū)劃限制，任何一個(gè)地方都很難自己?jiǎn)为?dú)解決，需要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一監(jiān)管。第二，生態(tài)環(huán)保是“倒逼”京津冀協(xié)同發(fā)展、綠色發(fā)展的外部動(dòng)因。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)到了不解決不行的時(shí)候，反過(guò)來(lái)成為倒逼轉(zhuǎn)型發(fā)展的外在動(dòng)力。尤其北京是首都所在地，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在一定程度上已經(jīng)影響到首都作為全國(guó)政治中心、國(guó)際交往中心等功能的正常發(fā)揮。第三，生態(tài)一體化的本質(zhì)是要體現(xiàn)社會(huì)公平。各區(qū)域都有不同的主體功能，比如河北的張家口、承德地區(qū)作為區(qū)域的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，為了保證京津大都市清潔的水源，就不能上有可能導(dǎo)致環(huán)境污染的工業(yè)項(xiàng)目，也不能搞施用化肥、農(nóng)藥的農(nóng)業(yè)。他們守著青山綠水，卻非常貧窮。因此，必須通過(guò)生態(tài)一體化，實(shí)現(xiàn)共建共享。各個(gè)地方創(chuàng)造財(cái)富的能力是不同的，要讓有條件加快發(fā)展的地區(qū)盡快發(fā)展，然后通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和方式，獲得地方發(fā)展的資本，實(shí)現(xiàn)老百姓的收入提高。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了一些生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的工作重點(diǎn)和任務(wù)。您認(rèn)為京津冀生態(tài)環(huán)保一體化應(yīng)包括哪些內(nèi)容？

祝爾娟：按照《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》部署，通過(guò)生態(tài)一體化共建聯(lián)防，破解資源生態(tài)難題，共建環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好的宜居家園，是京津冀地區(qū)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)的重要任務(wù)。

具體來(lái)說(shuō)，要從以下幾方面入手。即統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)區(qū)域生態(tài)安全體系；促進(jìn)循環(huán)綠色低碳發(fā)展，探索人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展新模式；拓寬生態(tài)環(huán)境共建共享的資金渠道，探索多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如實(shí)行資源有償使用，明確三省市水權(quán)，搭建水權(quán)交易平臺(tái)，進(jìn)行碳排放權(quán)、排污權(quán)等交易試點(diǎn)；建立生態(tài)環(huán)境危機(jī)管理體系等。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：您認(rèn)為當(dāng)前京津冀生態(tài)環(huán)保一體化處于什么水平？面臨哪些挑戰(zhàn)？

祝爾娟：應(yīng)該說(shuō)這些年京津冀三地都非常重視生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，在理念、政策、規(guī)劃等方面都取得共識(shí)并有重要進(jìn)展，在大氣污染防治、環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境執(zhí)法等方面加強(qiáng)了合作與交流，同時(shí)都在積極促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，取得了一定的成績(jī)。但由于歷史等原因，區(qū)域生態(tài)惡化勢(shì)頭仍未徹底扭轉(zhuǎn)，生態(tài)協(xié)作機(jī)制建設(shè)總體尚處于初建階段。

影響京津冀生態(tài)環(huán)保一體化進(jìn)程的短板還是制度，尚未建立起一套生態(tài)環(huán)境共建共享的有效機(jī)制。也就是說(shuō)，尚未形成共同參與、成本共擔(dān)、收益共享的互動(dòng)機(jī)制，無(wú)法保障區(qū)域內(nèi)不同功能區(qū)都能實(shí)現(xiàn)公平、和諧的良性發(fā)展；尚未健全統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格監(jiān)管、法律護(hù)航的管理制度；尚未建立起以市場(chǎng)運(yùn)作為基礎(chǔ)、政策支持為補(bǔ)充的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

如果這些制度不能夠盡快建立起來(lái)，就不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，也不可能持續(xù)。

例如，前一段時(shí)間我們到張家口地區(qū)調(diào)研，感觸非常深。張家口是首都水源涵養(yǎng)地，不允許上項(xiàng)目，為服務(wù)首都付出了很多犧牲和很大代價(jià)，但卻得不到相應(yīng)的回報(bào)。雖然北京市每年給予其一定的財(cái)政補(bǔ)貼，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到地方求發(fā)展、百姓收入提高的要求。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是否會(huì)帶來(lái)污染轉(zhuǎn)移？

■現(xiàn)在任何一個(gè)地方都要考慮自己的生態(tài)環(huán)境，河北、天津既要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，又要對(duì)新進(jìn)來(lái)的企業(yè)加強(qiáng)管理。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：日前工信部等四部門發(fā)布了《京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指南》。我們知道北京正在積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，一些企業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到天津、河北等地。相對(duì)大城市來(lái)說(shuō)小城市污染治理能力有限、成本更高，那么，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是否會(huì)帶來(lái)污染轉(zhuǎn)移？

祝爾娟：我認(rèn)為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移應(yīng)該不會(huì)帶來(lái)污染轉(zhuǎn)移。根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，北京原則上不再發(fā)展一般性制造業(yè)，要就地淘汰污染特別重、耗能特別高的產(chǎn)業(yè)，天津和河北也不會(huì)接收。當(dāng)然還會(huì)有一些化工類產(chǎn)業(yè)，只要生產(chǎn)就會(huì)有污染。但我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這類產(chǎn)業(yè)一般都會(huì)進(jìn)入園區(qū)，而不會(huì)像過(guò)去一樣是分散的，基本上可以對(duì)污染物進(jìn)行統(tǒng)一、集中治理。

現(xiàn)在任何一個(gè)地方都要考慮自己的生態(tài)環(huán)境，河北、天津既要淘汰現(xiàn)有的重污染企業(yè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，又要對(duì)新進(jìn)來(lái)的企業(yè)加強(qiáng)管理。比如要發(fā)展化工產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在大家都在考慮怎樣采取新的技術(shù)來(lái)增加產(chǎn)業(yè)附加值，同時(shí)預(yù)防污染。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：環(huán)境問(wèn)題是在發(fā)展中解決的，生態(tài)環(huán)保一體化不能單獨(dú)實(shí)現(xiàn)。只有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)綠色發(fā)展，才有可能實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量真正改善。當(dāng)前國(guó)家層面已經(jīng)對(duì)京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局作出頂層設(shè)計(jì)，從您做過(guò)的研究來(lái)看，三地是否也具有互補(bǔ)性？

祝爾娟： 我們對(duì)京津冀發(fā)展指數(shù)進(jìn)行了測(cè)度。一個(gè)地區(qū)發(fā)展是由5個(gè)指數(shù)構(gòu)成：一是支撐力，包括體量、規(guī)模、水平、地位等；二是驅(qū)動(dòng)力，投資、消費(fèi)、進(jìn)出口屬于傳統(tǒng)的動(dòng)力指標(biāo)，我們?yōu)榇俗隽藢ｉT的測(cè)度；三是創(chuàng)新力，即新的動(dòng)力和活力，預(yù)示著一個(gè)地區(qū)未來(lái)的前景和潛力；四是凝聚力，實(shí)際上是研究這個(gè)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)；五是輻射力，也就是說(shuō)一個(gè)地區(qū)在全國(guó)或者更大區(qū)域范圍內(nèi)的影響力。我們主要測(cè)它的流量，包括資金流、人流、物流等。從中可以看到，北京市的核心地位突出，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于天津和河北，不僅5個(gè)力的水平都是最高的，而且5個(gè)力發(fā)展水平也相對(duì)均衡。天津的凝聚力這些年上升很快，但輻射力最近有所下降。河北最近輻射力明顯上升，但創(chuàng)新力是短板。我們做這些研究，就是為政府決策提供客觀依據(jù)，以便更有針對(duì)性地推動(dòng)三地共同實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和綠色發(fā)展。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，基本出發(fā)點(diǎn)是疏解北京非首都功能，解決北京“大城市病”。您認(rèn)為協(xié)同發(fā)展對(duì)于天津、河北來(lái)說(shuō)，是意味著更多機(jī)遇，還是更大壓力？

祝爾娟：一方面，協(xié)同發(fā)展一定會(huì)給北京周邊乃至整個(gè)區(qū)域帶來(lái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大契機(jī)。可以說(shuō)，北京非首都功能疏解，是推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的直接動(dòng)力。不僅會(huì)給周邊帶來(lái)更多產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，還會(huì)有很多公共服務(wù)功能疏解到天津和河北，提升當(dāng)?shù)氐哪哿透?jìng)爭(zhēng)力。如果不是有這樣一個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略，是不可能實(shí)現(xiàn)的。另一方面，其實(shí)是促進(jìn)公平。河北省這么多年為北京做了很多貢獻(xiàn)，甚至犧牲了自身的一些發(fā)展機(jī)會(huì)。通過(guò)推進(jìn)生態(tài)一體化，探索多元化的生態(tài)補(bǔ)償?shù)纫幌盗兄贫劝才?，可以?shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共建共享。

怎樣打破行政壁壘推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)效益共贏？

■堅(jiān)持以人為本，而不是以物為本，讓生活在不同地區(qū)的人享受同等的公共服務(wù)。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：協(xié)同發(fā)展涉及京津冀3個(gè)地區(qū)。三地的發(fā)展水平、資源稟賦等不同，行政區(qū)劃類別也不相同，一個(gè)是首都，一個(gè)是直轄市，一個(gè)是大省。如何打破行政壁壘，破解體制機(jī)制束縛，促進(jìn)生態(tài)環(huán)保一體化取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展？

祝爾娟：當(dāng)前京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，國(guó)務(wù)院成立了京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，三地發(fā)改委也成立了京津冀協(xié)同辦公室，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù)。從機(jī)構(gòu)建設(shè)、組織協(xié)調(diào)的角度來(lái)說(shuō)，力度非常大，有利于打破行政壁壘。

從體制機(jī)制角度來(lái)說(shuō)，可以從4個(gè)方面入手。一是建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。比如實(shí)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、建立區(qū)域生態(tài)建設(shè)專項(xiàng)基金、向生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)提供優(yōu)惠貸款、采取政府購(gòu)買方式等。二是探索市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。比如實(shí)施水權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易試點(diǎn)。三是加強(qiáng)政府的生態(tài)規(guī)劃、服務(wù)與監(jiān)管。比如制定區(qū)域生態(tài)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃并賦予其法律權(quán)威性，建立區(qū)域統(tǒng)一的技術(shù)平臺(tái)和監(jiān)測(cè)平臺(tái)。四是建立有效的法律制度。比如完善相關(guān)執(zhí)法程序，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法等。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：如何從京津冀全局的角度促進(jìn)三地經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)共贏？

祝爾娟：如之前所言，思路上必須堅(jiān)持以人為本，而不是以物為本。協(xié)同發(fā)展不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的絕對(duì)平均，而是讓生活在不同地區(qū)的人，能夠享受同等的公共服務(wù)水平。現(xiàn)在的人為什么都愿意涌入北京？因?yàn)楸本┌l(fā)展機(jī)會(huì)多，公共服務(wù)水平高。良好的生態(tài)環(huán)境也是公共產(chǎn)品，是政府應(yīng)該提供的公共服務(wù)。如果能通過(guò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局調(diào)整，逐漸縮小京津冀地區(qū)的差距，再改善周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，就會(huì)有更多的人自愿到北京以外的地方去工作和生活，“大城市病”的問(wèn)題也就自然而然解決了。京津冀三個(gè)地區(qū)，就會(huì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)效應(yīng)共贏。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：協(xié)同發(fā)展的時(shí)間表是怎樣的？

祝爾娟：按照要求，京津冀一體化明年（2017年）就要有明顯的進(jìn)展，特別是交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三大領(lǐng)域要率先突破。到2020年，協(xié)同發(fā)展框架要初步形成。到2030年，協(xié)同發(fā)展目標(biāo)要基本實(shí)現(xiàn)，即京津冀要發(fā)展成為具有國(guó)際影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群，成為能夠引領(lǐng)和支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎。同時(shí)，北京的首都功能得到優(yōu)化，“大城市病”問(wèn)題得到解決。時(shí)間緊迫，任務(wù)艱巨，現(xiàn)在的關(guān)鍵是落實(shí)。