新《環(huán)評法》政策解讀及對企業(yè)的影響

導讀：7月2日，中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過了對《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(簡稱“《環(huán)評法》”)所作的修改，自2016年9月1日起施行。本文將分析《環(huán)評法》修訂原因，對比解讀新舊《環(huán)評法》，對新《環(huán)評法》提出建議以及其對企業(yè)的影響。

2015年1月1日，新修訂的《環(huán)境保護法》開始實施，新法確定的按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產停產、信息公開等規(guī)定將“重拳”指向排污企業(yè)。環(huán)評作為環(huán)境把關的第一道關口，其重要性愈發(fā)凸顯。

但多年來，無數(shù)項目都做了環(huán)評，報告也都通過了，我國的環(huán)境問題卻日益嚴重。早在2011年，康菲公司渤海漏油事件被查出其環(huán)評報告有問題，就引發(fā)了業(yè)界對我國環(huán)評過程中存在問題的討論。實際上，自2003年以《環(huán)境影響評價法》(環(huán)評法)出臺為標志的環(huán)評制度實施以來，整個環(huán)評體制存在的問題就一直被各方所熱議。目前，我國環(huán)境承載能力已接近上限，工業(yè)污染問題必將是新常態(tài)下環(huán)保工作的重中之重，加強環(huán)評工作勢在必行。

《環(huán)評法》修訂的原因

環(huán)境是典型的公共產品，無人能“獨善其身”。保護生態(tài)環(huán)境，事先的規(guī)劃符合環(huán)保要求才是源頭治本之策。規(guī)范這一領域的法律，是2003年實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(下稱“環(huán)評法”)。2015年1月1日，修改后的環(huán)保法實施，這讓已運行了12年的環(huán)評法更加需要與時俱進，修法之聲日隆。對于《環(huán)評法》修訂，有如下幾個原因：

1. 環(huán)評不到位，工程仍上馬，利益根源在哪兒

我國目前建設項目存在的問題主要集中在建設項目環(huán)境影響評價方面:未批先建、擅自變更等環(huán)評違法違規(guī)行為大量存在，環(huán)評服務市場“紅頂中介”現(xiàn)象突出，環(huán)評機構資質審批存在“花錢辦證”情況，把關不嚴、批而不管、越權審批……

問題的根源在哪兒?中國環(huán)科院研究員趙章元分析指出:一是利益，現(xiàn)在的環(huán)評制度規(guī)定，費用由企業(yè)直接支付給環(huán)評機構，這就有很大的彈性，企業(yè)可以多給也可以少給。企業(yè)抓住這點，可能會多給環(huán)評機構一些錢，再通過私下交易，環(huán)評也就很容易通過。二是一些政府部門不作為，不愿意加強環(huán)評監(jiān)管，抱有“多一事不如少一事”的心態(tài)。同時，某些當?shù)卣泊嬖诘胤奖Ｗo行為，為了保障企業(yè)納稅，增加財政收入，在地方納稅大戶出現(xiàn)環(huán)境違法等問題時，也不會嚴格管理。

對此，中國政法大學環(huán)境法學教授曹明德認為:“一方面環(huán)評機構作為事業(yè)單位，基本都隸屬于各地環(huán)保局，跟環(huán)保部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。而另一方面，由于建設項目的業(yè)主單位是委托方，導致環(huán)評工作的埋單人事實上是企業(yè)或項目業(yè)主。因此，大多數(shù)環(huán)評項目基本都會順利通過也就不足為奇了。”

2. 環(huán)評法允許“先建后報”，與環(huán)保法相沖突

我國的環(huán)境影響評價工作起步于1979年，當時頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》中就已納入了該內容?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》正式施行于2003年9月1日。

環(huán)境評價，是規(guī)劃或者建設項目的前置性審批條件。作為項目上馬的一個門檻，它通過不讓污染企業(yè)通過環(huán)評的方式，阻止其進入市場運營。“預防為主、源頭控制”是其核心精髓和基本功能。

國家環(huán)保局(環(huán)保部前身)首任局長曲格平曾直言:“環(huán)保部真正的、最大的權力是環(huán)評，因為項目環(huán)評這一關過不了，后面什么手續(xù)都辦不了。”

2015年3月，全國兩會上，全國人大代表吳青提出，環(huán)保法都已經(jīng)修改了，環(huán)評法中有些內容直接與其發(fā)生沖突，必須修改。修改后的環(huán)保法增設“政策環(huán)評”制度，極大地擴大了環(huán)評范圍，而環(huán)評法對環(huán)評范圍的規(guī)定與環(huán)保法相沖突。此外，修改后的環(huán)保法規(guī)定了建設項目防治污染設施應當符合已批準的環(huán)評文件，而環(huán)評法允許“先建后報”的規(guī)定，顯然與修改后的環(huán)保法相沖突。

有業(yè)內人士表示，修改后的環(huán)保法規(guī)定，除涉及國家秘密和商業(yè)機密外，應當全文公開環(huán)境影響評價報告書，而環(huán)評法僅規(guī)定建設單位在報批環(huán)評報告前應舉行聽證會等，對審批機關是否應公開環(huán)評報告全文并無規(guī)定。因此，環(huán)評法在環(huán)評報告公開方面缺乏與環(huán)保法對接的條文。此外，環(huán)評法僅規(guī)定建設單位在對建設項目性質、規(guī)模、防治污染設施等進行重大變動后需要重新報批環(huán)境影響評價，而無需符合此前首次批準的環(huán)評文件。這變相允許了建設單位先建后報，與新環(huán)保法有明顯的矛盾沖突。

3.環(huán)評過程缺乏第三方監(jiān)督，應修法補漏

“應該把環(huán)評審批權交給大眾。” 中國政法大學環(huán)境法學教授曹明德認為，環(huán)評法若修改，應該讓有公信力的第三方機構獨立開展環(huán)評工作，而不是由主管他們的環(huán)保部門來批準報告和審批環(huán)評。“環(huán)評法應全面修改有關公眾參與的條文，充分擴大公眾對環(huán)評程序的參與范圍、監(jiān)督范圍，以及環(huán)評報告的公開范圍，以符合現(xiàn)行環(huán)保法律體系的發(fā)展趨勢。”吳青、曹明德等均建議。環(huán)保項目“自然大學”的聯(lián)合發(fā)起人馮永峰強調，“公眾的參與不夠，會給未來埋下很多隱患。”他認為，公眾參與是環(huán)評工作中最關鍵、最核心的一環(huán)，環(huán)評法的修改應該首先考慮。

“環(huán)評過程缺乏公眾監(jiān)督，缺乏開放透明，也是環(huán)評可以隨意造假的原因之一。因此，應當大力鼓勵當?shù)毓?、民間環(huán)保組織和環(huán)保志愿者參與到一些建設項目的前期論證中。”北京大學教授張世秋認為。

新舊《環(huán)評法》對比解讀

通過對修改內容進行了梳理，發(fā)現(xiàn)主要有以下對比：

1. 環(huán)評審批不再作為核準的前置條件

修改前的《環(huán)評法》第二十五條規(guī)定：“建設項目的環(huán)境影響評價文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設。”而此次《環(huán)評法》修改將其中“該項目審批部門不得批準其建設”刪去，可見環(huán)評審批可以與項目審批同時進行，環(huán)評審批不再作為項目審批核準的前置條件。這也是對《環(huán)境保護法》第十九條第二款：“未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施;未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設”的響應。

2. 將環(huán)境影響登記表審批改為備案

修改前的《環(huán)評法》第二十二條第三款規(guī)定，審批部門應當自收到環(huán)境影響登記表之日起十五日內，作出審批決定并書面通知建設單位。而修改后的《環(huán)評法》規(guī)定：“國家對環(huán)境影響登記表實行備案管理”。環(huán)境影響登記表不再審批，而相應的未進行備案的處罰是怎樣呢?修改后的《環(huán)評法》第三十條第三款專門對此作出規(guī)定“建設單位未依法備案建設項目環(huán)境影響登記表的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令備案，處五萬元以下的罰款”，區(qū)別于環(huán)境影響報告書、報告表未經(jīng)審批的處罰。

3. 環(huán)評未批先建取消限期補辦手續(xù)

《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定：“建設單位未依法提交建設項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準，擅自開工建設的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。”這是對原《環(huán)評法》中限期補辦環(huán)評的調整。

修改后的《環(huán)評法》第三十一條第一款規(guī)定：“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀;對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”這是對《環(huán)境保護法》的響應和細化。未批先建的建設單位不再有“由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)”的機會。

4. 未批先建由縣級以上環(huán)保部門處罰

修改后的《環(huán)評法》第三十一條第一款規(guī)定，未批先建的由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果處以罰款，并可以責令恢復原狀。這是對《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定的細化，將其中的“負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門”明確為“縣級以上環(huán)境保護行政主管部門”。而這更是對原《環(huán)評法》中“由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令……”規(guī)定的重大修改，化解環(huán)保部門(并非環(huán)評審批部門)發(fā)現(xiàn)未批先建情況而無權處罰的尷尬。

5. 未批先建罰款與項目總投資額掛鉤

修改前的《環(huán)評法》第三十一條第一款規(guī)定：“建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù);逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”

修改后的《環(huán)評法》規(guī)定，對未批先建的建設項目不再是“可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款”，而是根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，“處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀”。處罰建設項目未批先建，不再大小建設項目都依照一個處罰區(qū)間，而是要根據(jù)具體的建設項目情況，以此加強對重大建設項目未批先建的處罰力度。

此處值得注意的是“并可以責令恢復原狀”，恢復原狀重在對已造成的環(huán)境影響進行修復，而不是簡單的“一罰了之”。也就是說，除了被責令停止建設、處以罰款之外還可能被責令恢復原狀。在停止建設期間，建設單位不僅僅要繳納罰款、辦理環(huán)評手續(xù)才能開工，可能還需要采取恢復原狀的措施。然而恢復原狀對于已開工的建設項目而言，經(jīng)濟損失無疑是巨大的，也可能面臨著建設資源的浪費。因此，環(huán)保部門在處理此類案件時，應當在保護環(huán)境的前提下權衡，謹慎作出責令恢復原狀的決定。

對新《環(huán)評法》的建議

通過對新《環(huán)評法》進行對比解讀，對新《環(huán)評法》有如下幾點建議：

1.簡政放權當需加強后續(xù)監(jiān)管，寬進必須真正落實嚴出

“環(huán)評審批不再作為核準的前置條件、將環(huán)境影響登記表審批改為備案。”這些修訂重在簡政放權。為避免簡政放權后可能出現(xiàn)的各種問題，必須加強事后監(jiān)管和環(huán)評后監(jiān)督的體系。建設項目運行期間必須嚴格落實執(zhí)法，及時查處“三同時”違法行為，威懾環(huán)評蒙混過關的企圖。必須在環(huán)評中明確對后續(xù)環(huán)境信息公開的要求，并嚴格執(zhí)行。在信息公開、透明的前提下，用社會監(jiān)督推動嚴格監(jiān)管。

2.規(guī)范落實切實有效的公眾參與

公眾參與是公眾與企業(yè)，公眾與政策規(guī)劃決定者之間的博弈。有效的公眾參與不是簡單做幾份調查問卷就能解決，對于重污染、高風險、爭議大的項目，需要一個從社區(qū)會議到環(huán)評聽證的完整流程，來保證利益方知情參與。在利益博弈和補償妥協(xié)的過程中，讓企業(yè)成為責任主體，政府居中衡平各方利益。落實公眾參與，不但能夠讓環(huán)評更加公平、公正，同時也可以通過公眾的參與和監(jiān)督，有力提高環(huán)評質量。

新《環(huán)評法》對企業(yè)的影響

新《環(huán)評法》來了，涉環(huán)評的企業(yè)切不可掉以輕心。環(huán)評審批不再作為項目核準前置條件，并不意味著環(huán)評不需要審批。因為限期補辦環(huán)評手續(xù)已被取消，建設單位在開工建設之前一定要完成環(huán)評手續(xù)，否則將可能面臨被責令停止建設和“未批先建”的高額罰款。若建設項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設，而拒不執(zhí)行的，直接負責的主管人員和其他直接責任人員將可能被移送處以行政拘留。