《環(huán)境保護(hù)稅法》五大立法問題思考

　　一、制定必要性的再認(rèn)識(shí)

　　《環(huán)境保護(hù)稅法》即將進(jìn)入一審。有消息指出，2016年或者2017年初該法可能三審?fù)ㄟ^。盡管如此，針對(duì)此法制定的必要性，社會(huì)各方的看法仍然很不同。有相當(dāng)多的人仍然堅(jiān)持認(rèn)為，排污收費(fèi)可以解決目前的問題，為什么非要向西方學(xué)習(xí)，出臺(tái)環(huán)境保護(hù)稅法呢？而且最近十來年向西方學(xué)習(xí)的許多環(huán)境保護(hù)“經(jīng)驗(yàn)”，最終都因在中國水土不服而變形甚至作罷。為此，最好完善排污收費(fèi)制度，而不是另起爐灶，推倒重來。我們認(rèn)為，在依法行政的時(shí)代，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，費(fèi)改稅是大勢(shì)所趨。如果在環(huán)境保護(hù)稅和排污收費(fèi)之間做一個(gè)有效的銜接，開展費(fèi)改稅的立法還是可以讓各方接受的。國務(wù)院法制辦公室2015年公開的《環(huán)境保護(hù)稅法》征求意見稿（以下簡(jiǎn)稱征求意見稿）規(guī)定，稅額標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)基本一致。省級(jí)人民政府可以統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求，在規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)上適當(dāng)上浮應(yīng)征污染物的適用稅額，并報(bào)國務(wù)院備案?？梢钥闯?，方案還是比較穩(wěn)妥的。我們認(rèn)為，考慮了過渡期的風(fēng)險(xiǎn)，做好了銜接，制定《環(huán)境保護(hù)稅法》可以達(dá)到以下幾個(gè)效果：

　　一是形成統(tǒng)一各環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)的體系和框架，克服目前環(huán)境保護(hù)稅收和費(fèi)用征收的零散和不系統(tǒng)的現(xiàn)象。這個(gè)體系和框架可以明確征收的思路、邏輯、范圍、對(duì)象、基本原則、主要制度，這種邏輯的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)有助于生態(tài)文明的建設(shè)和改革。

　　二是統(tǒng)一征收的范圍、對(duì)象、方法和規(guī)范，有利于征收的規(guī)范化、制度化和程序化，防止違規(guī)減免或者加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。一些人指出，費(fèi)改稅后，環(huán)境保護(hù)部門權(quán)力減小，部門利益減小，配合稅務(wù)部門征稅的積極性會(huì)不足。我們認(rèn)為，有地方政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和征稅考核，這一現(xiàn)象應(yīng)不足為慮。

　　三是加強(qiáng)征收的力度，為國家環(huán)保投資提供充足的資金來源，利于環(huán)境保護(hù)稅收資金的集中和規(guī)范使用，發(fā)揮其環(huán)境保護(hù)作用，防止地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門違法支出排污費(fèi)的現(xiàn)象。環(huán)境稅和排污費(fèi)都應(yīng)?？顚Ｓ?，但現(xiàn)在的排污費(fèi)的征收和使用在地方仍然很不規(guī)范。在現(xiàn)實(shí)中，很多地方的環(huán)保部門仍然靠收排污費(fèi)來發(fā)工資，甚至發(fā)機(jī)關(guān)工作人員的工資，原因是地方政府的撥款根本不夠。如果制定《環(huán)境保護(hù)稅法》，環(huán)境稅就由稅務(wù)部門去征收，環(huán)保部門負(fù)責(zé)協(xié)同征收，這一現(xiàn)象可以避免。費(fèi)改稅后，環(huán)境稅直接進(jìn)入國庫，其使用由國家法律予以規(guī)范，環(huán)保部門就不能拿來發(fā)工資了。如果環(huán)保部門的機(jī)構(gòu)仍然龐大，就很難運(yùn)行下去。

　　四是通過經(jīng)濟(jì)手段來保護(hù)環(huán)境，如稅率根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)適度調(diào)整，采取中央與地方分稅的機(jī)制，有利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的局面。基于以上優(yōu)勢(shì)，“十二五”規(guī)劃提出“完善資源環(huán)境稅費(fèi)制度”，十八屆三中全會(huì)決定提出“推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅立法”，“十三五”規(guī)劃提出“開征環(huán)境保護(hù)稅”。環(huán)境保護(hù)稅的法制化已是箭在弦上，環(huán)境成本在國家環(huán)境法治的一體化考量之下正計(jì)入企業(yè)成本，促使企業(yè)主動(dòng)追求節(jié)能減排，加速環(huán)保投資，即通過環(huán)境保護(hù)稅收調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加速產(chǎn)業(yè)優(yōu)勝劣汰，淘汰落后與僵尸企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、有效益的發(fā)展。

　　二、主要立法問題的再思考

　　《環(huán)境保護(hù)稅法》的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)圍繞要達(dá)到的預(yù)期目的，開展體系構(gòu)建和具體的規(guī)范設(shè)計(jì)工作。從目前來看，意見稿已進(jìn)入全國人大常委會(huì)并作初步修改，進(jìn)入一審、二審和三審后，將不斷作出修改。目前而言，意見稿的修改需要考慮以下幾個(gè)方面的問題。

　　一是環(huán)境保護(hù)稅的理論和實(shí)踐體系化的問題?！董h(huán)境保護(hù)稅法》作為專門性環(huán)境保護(hù)法律，應(yīng)當(dāng)是環(huán)境保護(hù)稅領(lǐng)域的綜合性法律。首先它應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)實(shí)踐性的環(huán)境保護(hù)稅法體系和框架，形成自己的理論。從意見稿的條文來看，沒有規(guī)定指導(dǎo)思想、實(shí)施思路與策略、政策宣告、基本原則和主要制度，應(yīng)用性太強(qiáng)，系統(tǒng)性和指導(dǎo)性不足。這個(gè)立法不足，是和目前的理論研究不足相適應(yīng)的。目前，環(huán)境保護(hù)稅的范圍，如是否包括碳稅、生態(tài)補(bǔ)償稅、自然資源開發(fā)稅、市場(chǎng)交易稅等，自然資源界、生態(tài)保護(hù)界和環(huán)境污染防治界的意見還很不統(tǒng)一，加上部門分割，目前要想統(tǒng)一很難。而開征環(huán)境保護(hù)稅，必須走第一步，所以，從環(huán)境污染物排放稅入手，先簡(jiǎn)單后復(fù)雜，可以理解。但是無論如何，指導(dǎo)性的條款或者內(nèi)容，如“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”等，還得多多少少地補(bǔ)充一點(diǎn)。