能源供給側結構性改革思考

文/國家發(fā)改委能源研究所所長、研究員韓文科

破解傳統(tǒng)能源產能過剩、可再生能源發(fā)展瓶頸制約、能源系統(tǒng)整體運行效率不高等突出問題，必須創(chuàng)新能源體制機制，大力推進能源供給側結構性改革。

在國家能源局年初召開的全面深化改革領導小組會議上，能源局局長努爾•白克力指出，在能源消費增長減速換擋、結構優(yōu)化步伐加快、發(fā)展動力開始轉換的新常態(tài)下，做好能源工作，思維要調整，重心要轉變。

國家能源局將在七個方面重點推進能源領域供給側結構性改革：化解煤炭行業(yè)過剩產能，化解煤電過剩產能，著力解決棄水、棄風、棄光問題，加快推進電改落地，穩(wěn)步推進石油天然氣體制改革，加強能源扶貧，提高能源系統(tǒng)整體運行效率。

對于能源行業(yè)而言，僅僅著眼于化解過剩產能，很難解決供給側的結構性問題。要解決能源供給側的深層次問題，需要正確厘清當下的關鍵問題，通過理順體制，促進企業(yè)形成自約束機制，打造產業(yè)良性循環(huán)新型生態(tài)圈，方能解決經濟結構扭曲問題，最終以主動姿態(tài)引領能源大轉型時代發(fā)展潮流。

以全局眼光看能源供給側改革

2015年以來，產能過剩被廣泛關注。需要澄清的是，能源行業(yè)并沒出現(xiàn)全面過剩的情況。

目前，煤炭行業(yè)產能過剩問題比較突出，公認的過剩數(shù)據(jù)在10億噸以上。在電力行業(yè)，火電只能說是相對過剩——設備平均利用小時數(shù)已連續(xù)兩年跌破5000小時，2015年只4329小時，創(chuàng)1978年以來的新低。雖然利用小時數(shù)不斷下降，但電廠基本上都在發(fā)電，而且從結構上看，排放低、效率高的燃煤電廠占比比較低，因此說火電相對過剩更準確。石油行業(yè)則難言過剩，2015年我國進口原油3.34億噸，而國內的原油生產主要是開采成本過高、效率偏低?？稍偕茉锤淮嬖谶^剩的問題，依然需要下大力氣更好更快發(fā)展。

中央提出要實行供給側結構性改革，對能源行業(yè)而言，不光是要解決當下的產能過剩問題，更應該從全局層面著眼解決供給側的深層次問題。

當下供給側的不足表現(xiàn)在三個方面：一是不適應經濟發(fā)展和環(huán)境保護的形勢，突出的表現(xiàn)就是結構性過剩。有效供給，特別是優(yōu)質的、擴大有效需求的產品和服務不足；同時，低效供給又過剩，帶來突出的結構性問題。二是不適應國際國內市場變化和競爭要求，在國際市場的低價周期下，我國企業(yè)成本較高、效率偏低的問題尤其突出。三是不適應綠色低碳的要求，突出問題是發(fā)展方式粗放，不僅不能促進環(huán)境美好，反而會使環(huán)境惡化。

實際上，上述種種不足，折射出的是深層次的政企關系問題，這一點必須提到全局高度去重視。

以回歸市場的方式解決產能過剩問題

要解決能源供給側的問題，需通過結構性改革，理順體制機制，讓企業(yè)真正成為市場主體，讓產業(yè)生態(tài)生機勃勃，最終解決經濟結構扭曲問題。

首先，要讓企業(yè)運行得生龍活虎。從供給側來看，最重要的是讓企業(yè)形成可持續(xù)的、健康的供應能力—無論是價格高峰還是低谷，供給能力都比較健康，而不是像現(xiàn)在這樣，如同坐過山車一樣—價格低了企業(yè)就瀕臨倒閉，價格高了就低水平擴張。所以，供給側結構性改革從體制上看，就是要注重建立自我約束機制，價格高的時候，增強危機意識，更多地投資科技研發(fā)；價格低的時候，因為已經未雨綢繆，自然就容易挺過去。

從政策層面看，同樣需探究為何沒有及時修正供給側的問題。出路還是在于，要引導企業(yè)把落腳點放在適應市場經濟發(fā)展上。比如火電為什么出現(xiàn)相對過剩？就是因為過去電力不足時，電力企業(yè)大多是靠外延式的不斷擴張產能，實現(xiàn)發(fā)展和盈利。如果在幾年前，就從政策層面要求電力公司實行謹慎的、良性的擴張，或者減緩擴張，避免無效投資，致力于提升內功和盈利能力，以更好地適應市場變化，現(xiàn)在過剩問題就不會如此突出。

從深層次來看，供給側不能適應市場、引領市場，這不僅是企業(yè)的問題，也涉及到政企關系和機制問題，比如價格形成機制。以成品油價格為例，由于長期為國家控制，導致企業(yè)缺乏對價格的敏感度，給企業(yè)的信號就是要靠規(guī)劃、靠政策引導，企業(yè)只能通過擴張實現(xiàn)盈利。如果能夠早一點過渡到企業(yè)依據(jù)市場供求關系自主定價，企業(yè)就會更有動力約束自己的擴張沖動。所以，改革體制機制，也是供給側結構性改革一個很重要的內容。各種改革的目的，最終是要讓企業(yè)變成真正的市場主體，真正將創(chuàng)新落實。否則，企業(yè)不圍繞市場競爭去創(chuàng)新，政府推著它創(chuàng)新也沒用，效果也不好。

其次，要讓產業(yè)生態(tài)生機勃勃。從組織形式上看，我國的能源企業(yè)以大型國企為主，大多體量巨大，體制機制不靈活，市場競爭力偏弱。能源是國民經濟的基礎，又是體量很大的產業(yè)，從產業(yè)生態(tài)角度來看，除大型國企之外，還應該有大量中小型企業(yè)與其配套，才能形成良好的體制機制。

以油氣行業(yè)為例，從國外經驗來看，行業(yè)內既有個頭很大的跨國石油公司，比如“石油七姐妹”，也有很多中小公司。通過不同類型的公司間的競爭，不斷降低成本，推動技術進步，讓產業(yè)步入良性發(fā)展的軌道。美國的頁巖氣發(fā)展更是中小公司逆襲的范例——不僅實現(xiàn)了勘探開發(fā)的成功，而且也催生了新的技術，同時反過來推動大公司不斷改革管理體制和運行機制。

對我國而言，能源國企體量龐大，能源發(fā)展又要惠及民生，更需要反思如何優(yōu)化產業(yè)結構?；旌纤兄剖且环N形式，讓大量的不同所有制的中小企業(yè)與國有企業(yè)在產業(yè)鏈上形成良好的協(xié)作互動，通過市場競爭，降低成本和價格，提升運行效率，結合行業(yè)特點打造適合的產業(yè)生態(tài)圈也是一個選項。

最后，要讓經濟運行平衡順暢。實際上，煤炭產業(yè)的供給側問題，會造成經濟發(fā)展的嚴重扭曲，這一點，更需要引起足夠的重視。

我國現(xiàn)在煤炭年產量近40億噸，其中大部分集中在山西、內蒙古、陜西、寧夏、新疆等地，內蒙古和山西兩地的煤炭產量加起來就占到近一半的全國產量，造成這些資源大省的經濟發(fā)展嚴重依賴煤炭產業(yè)。這種不健康的行業(yè)發(fā)展、經濟發(fā)展方式，帶來了很大的弊端，如產地的生態(tài)問題、采空區(qū)塌陷等問題，更嚴重的是造成了經濟結構的不平衡和扭曲，過度的依賴煤炭資源產業(yè)，以致其他產業(yè)很難發(fā)展起來，遇到煤炭價格大跌和市場萎縮，或者資源面臨枯竭時，就會導致地方經濟發(fā)展面臨極大困難。這種情況，在國際上也有很多案例，甚至被稱為“資源詛咒”。

為了避免出現(xiàn)“資源詛咒”現(xiàn)象，資源富集地區(qū)應該明白，必須轉變發(fā)展方式，不能再嚴重依賴任何一種單一能源資源。否則，即使現(xiàn)在將煤炭產能過剩問題化解了，“單一資源依賴癥”并未改變，仍然試圖把煤炭產業(yè)鏈做長，發(fā)展煤電一體化、煤化工等等，無法擺脫以煤為中心的慣性思維，長期發(fā)展面臨的風險依然會存在，前景不容樂觀。

戰(zhàn)略考量能源發(fā)展問題

現(xiàn)在，人類處于一個能源大變革的時代，我們不能用算賬的思路去計算未來。比如，如果煤炭減少幾億噸，能有那么多的風能、太陽能頂上去嗎？這種“小家子氣”的算計，缺乏發(fā)展的眼光，無法推進關乎人類福祉的發(fā)展大戰(zhàn)略。美國頁巖氣的發(fā)展軌跡說明了戰(zhàn)略正確和發(fā)展眼光的重要性。因此，應該從長遠發(fā)展的角度，從人類能源轉型的方向，從技術不斷進步的角度來考慮能源發(fā)展問題。

首先，對煤炭行業(yè)而言，要通過供給側結構性改革，大幅提升煤炭清潔化水平，使其適應我國的生態(tài)環(huán)境和大氣污染治理。結構性改革要朝著這個目標前進，不能總是拿資源稟賦說事，否則，就永遠走不出“單一資源依賴癥”的怪圈。

其次，風能、太陽能、儲能等技術和產業(yè)，處于不斷發(fā)展、不斷進步、不斷創(chuàng)新的過程，前景無限美好。新技術不斷進步的原因就在于市場有需求，有人去追求。為什么追求這些新技術呢？因為其綠色低碳、污染輕，隨著追求的人越來越多，獲得的投資也就越多，研發(fā)力量也就越來越強，就容易衍生出更新的技術，最終形成正向良性循環(huán)。

最后，需要明確，新的能源技術不是等出來的，不能期待把煤炭減下去，新技術自然就出來了。應該在新舊兩個方面同時發(fā)力，二者不能偏廢。而且這是一個相互的過程——一方面，實現(xiàn)煤炭減量化，同時讓煤炭要更綠色，更適應生態(tài)，適應大氣質量改善，適應環(huán)境變好；另一方面，采取更多的措施，加速發(fā)展新能源、綠色能源，給予更多的資金投入和政策支持，相關產業(yè)才有可能快速發(fā)展壯大。

從全球實踐來看，風能、太陽能完全可以大規(guī)模發(fā)展，歐洲國家的經驗也證明了可再生能源高裝機比例的可行性。如果總是以特殊國情為理由，不大力發(fā)展新能源，只能說明沒有雄心壯志去推動能源革命。從某種意義上說，推動我國的能源革命，就是要通過持續(xù)的努力，實現(xiàn)自我革命、涅槃重生。