土壤污染治理最棘手 誰來為治污埋單？

“土十條”出臺，中國正式向最棘手的土壤污染問題全面宣戰(zhàn)。

千呼萬喚中，《土壤污染防治行動計劃》于2016年5月31日塵埃落定。

這份環(huán)保界期待已久、簡稱為“土十條”的文件是繼“水十條”“大氣十條”后，中國在環(huán)境工作的最新行動指南。

近年來，曾報道的系列污染事件呈現(xiàn)了中國土壤污染狀況的縮影。當前，中國土壤環(huán)境總體狀況堪憂，部分地區(qū)污染較為嚴重。

農(nóng)用耕地污染間接通過農(nóng)作物危害人體，而城市化過程中，遺留下的“毒地”問題也將成為未來人們居住環(huán)境的潛在危害。

中國土壤環(huán)境的歷史欠賬遠比大氣和水體沉重，防治工作卻仍處在起步階段。

2013年和2015年，國務(wù)院分別出臺大氣和水污染的防治行動規(guī)劃。50多版草稿之后，“土十條”終于問世。終稿共10條35款，提出開展土壤污染調(diào)查、加快土壤污染防治立法、禁用高毒、高殘留農(nóng)藥等231項具體措施。

“土十條”對土壤治理成效提出不同時期的具體工作指標，也提出了嚴控新增土壤污染的具體要求。這些措施緊緊圍繞農(nóng)用耕地、建設(shè)用地的安全利用，以確保“舌尖上的安全”和“腳下的安全”。

然而，也有一些業(yè)內(nèi)人士對“土十條”略有失望，認為一些內(nèi)容點到即止，效用有限，有待進一步的細則和最晚后年頒布的《土壤污染防治法》來進一步明確。

無論如何，“土十條”的出臺仍將是中國環(huán)境史上一個重要的里程碑，中國正式向土壤污染全面宣戰(zhàn)，也是中國全方位環(huán)境污染防治的開始。

最棘手的污染

在所有的環(huán)境污染中，土壤污染是最隱秘，但危害最持久的一種。

遮天蔽日的霧霾，變色變味的河道都可以將空氣、水體污染直觀展現(xiàn)在人們眼前。一塊土地被鎘、鋅、汞等重金屬或多氯聯(lián)苯等持久性污染物嚴重污染后，從外表上很難分辨出和正常土壤之間的差別。土壤污染通過糧食、蔬菜作物進入人體，或通過揮發(fā)、溶解至空氣和地下水中影響人體，后果嚴重。

2011年，財新獨家報道，中國多地市場上的大米鎘超標，源頭追溯至多個地區(qū)的土壤工業(yè)污染。在廣西思的村，常年食用這種鎘大米的村民普遍出現(xiàn)骨痛的癥狀。2013年，在甘肅白銀、內(nèi)蒙古包頭和貴州赫章的調(diào)查也展示了受到重金屬和有機化學(xué)物質(zhì)嚴重污染的土壤對當?shù)鼐用窠】档挠绊憽?/p>

前不久，報道了常州外國語學(xué)校“毒地”風(fēng)波，與學(xué)校一條馬路之隔的舊化工廠地塊在土壤修復(fù)期間飄出刺鼻氣味，敏感的學(xué)生群體集中出現(xiàn)不適。

系列事件表明，中國的土壤污染已經(jīng)危害到民眾的食品安全和生活居住安全。2014年，環(huán)保部和國土資源部聯(lián)合發(fā)布首份全國土壤污染狀況調(diào)查公報，2006年至2011年期間展開的調(diào)查涉及630萬平方公里的陸地國土。

結(jié)論顯示，中國土壤總的點位超標率為16.1%。近五分之一耕地點位超標，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴。三成以上的重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地等典型地塊存在點位污染物超標。但公報并未指出超標點位的具體分布。

中國960萬平方公里的國土，所受污染范圍究竟有多大、污染程度有多嚴重、污染物種類有哪些，這些都是待解之謎。

政府官員和學(xué)者們一致同意的是，中國迫切需要進一步提高調(diào)查精度，真正摸清土壤污染底數(shù)，獲得地塊尺度的土壤污染數(shù)據(jù)。

在諸多形式的環(huán)境污染中，土壤污染的治理最為棘手。這種污染不僅看不見，在初始污染源消失后，其影響還會持續(xù)很久。

國家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登曾指出，天津港爆炸后，消除散落的?；穼υ搮^(qū)域土壤造成的污染，將是歷時最長、耗資最多、最艱難的任務(wù)。

中國在土壤污染上的歷史欠賬遠比大氣和水體污染沉重，防治工作卻仍處在起步階段。

近年來，大氣污染、水污染問題受到公眾熱切關(guān)注，大量財政專項資金投向這些領(lǐng)域，土壤污染防治工作卻成了木桶上的短板。

而更讓人憂心的是，舊債未清，每一天還有數(shù)不清的新債在累計。因富裕程度提高而劇增的生活垃圾、化工廠淘汰、搬遷所遺留的大量化工垃圾，甚至是對環(huán)境和人體有潛在巨大危害的危險廢物，都在被大量不規(guī)范地傾倒、掩埋在某個角落。

從環(huán)保人士、學(xué)者到環(huán)保產(chǎn)業(yè)，都殷切期待，在土壤污染防治上能出臺類似“大氣十條”“水十條”的行動方案，開始真正直面并著手解決這一最棘手的污染。

污染治理里程碑

“土十條”的起草工作始于2013年5月，歷經(jīng)三年多出臺，過程曲折。

環(huán)保部表示，起草修訂過程中曾“五十易其稿”，環(huán)保部牽頭負責(zé)，涉及農(nóng)業(yè)部、國土資源部、國家發(fā)改委、財政部、住建部、工信部等35個部委局辦，足見工程之大。

這份文件針對未來5年、15年和長期分別提出具體工作目標：2020年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風(fēng)險得到基本管控;2030年，全國土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風(fēng)險得到全面管控;本世紀中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)良性循環(huán)。

多位專家認為，與“大氣十條”“水十條”類似，“土十條”也同樣明確了土壤治理成效的具體指標： 2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上;2030年，受污染耕地安全利用率達到95%以上，污染地塊安全利用率達到95%以上。

在具體條款中，這份規(guī)劃更針對土壤污染的特點。“與水污染、大氣污染以‘治’為主思路不同，‘土十條’突出‘防’和‘控’。”參與條例編制的環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)部土壤環(huán)境保護中心主任王夏暉表示，編制思路是“土十條”第一大亮點，土壤污染有隱蔽性、累積性、擴散慢、治理周期長等特點，“土十條”強調(diào)對環(huán)境質(zhì)量尚好的土壤采取嚴格保護措施，堅持優(yōu)先策略，風(fēng)險管控貫穿始終，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全。

王夏暉分析，“土十條”的第二大亮點是分類施策，突出差異管理。為提高措施的針對性和有效性，根據(jù)污染程度將農(nóng)用地分為三個類別，分別實施優(yōu)先保護、安全利用和嚴格管控等措施;對建設(shè)用地，按不同用途明確管理措施，嚴格用地準入;對未利用地提出針對性管控要求，實現(xiàn)所有土地類別全覆蓋。在具體措施上，對未污染、已經(jīng)污染的土壤，分別提出保護、管控及修復(fù)的針對性措施，既嚴控增量，又管好存量。

此外，在政策措施方面，“土十條”更加突出創(chuàng)新。提出了一系列針對土壤污染防治的新舉措、新制度。例如，對于污染地塊建立名錄和直接開發(fā)利用的負面清單，實行土壤污染治理與修復(fù)終身責(zé)任制，放開服務(wù)性監(jiān)測市場，探索建立跨區(qū)域土壤污染防治聯(lián)動協(xié)作機制等。

“土十條”中的第一條，即為開展土壤污染調(diào)查，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況。這也是中國土壤污染治理最急切的工作。

摸清土壤家底，是一切工作的根基。前述首次全國土壤污染狀況調(diào)查公布土壤污染的進程并不順利。

2013年，環(huán)保部曾以土壤污染數(shù)據(jù)“暫按國家秘密管理”拒絕了相關(guān)信息公開申請。

在輿論的推動下，啟動調(diào)查九年之后，土壤污染狀況調(diào)查終于發(fā)布公報，指出全國土壤總的點位超標率為16.1%，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。

南京環(huán)境科學(xué)研究所土壤污染防治研究中心主任林玉鎖表示，此前由于是不同部門開展的土壤環(huán)境調(diào)查，調(diào)查時段、調(diào)查方法和測定項目不盡相同，調(diào)查精度達不到準確劃定土壤污染范圍或污染地塊的要求。

為了真正摸清土壤污染底數(shù)，滿足土壤污染風(fēng)險管控和治理修復(fù)的需要，國家將組織開展土壤污染狀況詳查工作。這將是又一次重大的全國性土壤環(huán)境基礎(chǔ)性調(diào)查，在世界上也不多見。林玉鎖表示。

即將開展的土壤污染狀況詳查，將進一步摸清農(nóng)用地土壤污染狀況，準確掌握污染耕地的地塊分布，評估土壤污染對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人群健康的影響，探明土壤污染成因，了解重點行業(yè)企業(yè)土壤污染狀況。林玉鎖介紹，目前，有關(guān)部門正在編制詳查總體方案，積極籌備各項工作。

林玉鎖表示，詳查將獲取權(quán)威、統(tǒng)一、高精度的土壤環(huán)境調(diào)查數(shù)據(jù)，建立基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的分類、分級、分區(qū)的國家土壤環(huán)境信息化管理平臺，全面滿足環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生等領(lǐng)域需求，為全面實施土壤污染防治行動計劃提供科學(xué)依據(jù)。

此外，做好監(jiān)測、監(jiān)察和監(jiān)管也至關(guān)重要，對土壤環(huán)保既是基礎(chǔ)性工作，又是重要工作。

環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部副主任董戰(zhàn)峰表示，借助“土十條”的機會，從普查到監(jiān)測到點位到頻次、科學(xué)性、監(jiān)管能力機制，整個鏈條建立起來會是非常大的突破。

董戰(zhàn)峰表示，土壤治理是長期問題，“土十條”第一次對土壤環(huán)境保護工作做出比較系統(tǒng)的計劃，這種從無到有就是根本性的轉(zhuǎn)變，如果真的能實施好，將成為土壤環(huán)保工作的里程碑。

萬億市場待啟動

“土十條”提出，2020年，受污染耕地安全利用率達到90%左右，污染地塊安全利用率達到90%以上。巨大的污染基數(shù)之上，中國土壤修復(fù)市場“藍海”的規(guī)模有多大，業(yè)界眾說紛紜。

2016年中央財政預(yù)算新增土壤污染防治專項預(yù)算項目，預(yù)算數(shù)為90.89億元，同比增長145.6%。加上以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金6億元，預(yù)算數(shù)為96.89億元，比上一年接近翻了一番。但對比學(xué)界、業(yè)界估計的萬億元的資金缺口，這個數(shù)字依然是杯水車薪。

關(guān)注環(huán)保政策與市場研究的E20研究院指出，據(jù)該機構(gòu)初步統(tǒng)計，“土十條”發(fā)布后土壤修復(fù)市場規(guī)模超過“大氣十條”和“水十條”帶來的大氣和水的治理市場，農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)污染場地、礦區(qū)污染場地、城市灰地等幾大領(lǐng)域的土壤修復(fù)有望突破千億的市場空間。

而華泰證券在2016年4月的報告中測算，土壤修復(fù)“十三五”內(nèi)市場空間在1100億元-5900億元之間，2017年至2020年中性情景下市場空間約3400億元，遠期完全治理的市場空間巨大，將達到7.4萬億元之多。

中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院副教授藍虹則按受污染土壤的面積做測算。她曾撰文表示，根據(jù)目前的全國土地調(diào)查結(jié)果，僅對受重金屬污染的農(nóng)業(yè)耕地而言，即使采取土壤修復(fù)成本最低的植物修復(fù)法，每公頃的修復(fù)成本也將達到30萬元，耕地修復(fù)所需資金總額將高達6萬億元。

隨著摸清土壤污染家底的工作進一步展開，這個數(shù)字還有可能繼續(xù)攀升。董戰(zhàn)峰表示，“土十條”所帶來的資金需求巨大，如果將歷史問題都考慮進去，其資金需求比治理水污染和大氣污染的成本投入更高，甚至不是幾萬億元可以解決的。

“美國的土壤修復(fù)行業(yè)已經(jīng)發(fā)展了36年，現(xiàn)在每年花在土壤修復(fù)方面的資金還有150億美元左右，這說明后續(xù)的資金量需求還是比較大的。”北京建工環(huán)境修復(fù)股份有限公司技術(shù)總工馬駿說。

一位從事一線土地修復(fù)工作的業(yè)界人士表示，資金問題是制約大面積開展土壤污染修復(fù)的瓶頸。“城區(qū)商業(yè)用地因為涉及房地產(chǎn)開發(fā)，有一些資金作為支撐要好一些，但對農(nóng)村面源污染的資金缺口非常大，多年來肥料、殺蟲劑和重金屬等污染都需要國家撥款治理。”

治污誰埋單

“首要問題是，誰來為治理土壤污染埋單?”張益表示，“土十條”強調(diào)“誰污染誰治理”的基本原則，實際操作中卻經(jīng)常會遇到找不到污染責(zé)任主體，或污染企業(yè)無力賠償?shù)木置妫罱K只能政府出面擔責(zé)，“誰污染誰治理”成為一句空談。

“土十條”雖然在技術(shù)、規(guī)劃內(nèi)容全面，但在專家們眼中，這項規(guī)劃在多個方面點到即止，并不“解渴”。

董戰(zhàn)峰認為，地方保護主義、政績考核的導(dǎo)向問題，導(dǎo)致地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展把環(huán)境保護往后排。政府的責(zé)任與市場企業(yè)的責(zé)任界定不清晰，造成了污染很多都是政府埋單。

“雖然企業(yè)的主體責(zé)任講了好多年，但污染問題發(fā)生時，為了盡快解決問題維護穩(wěn)定，政府就出面解決。有時候，企業(yè)的財力無以支付其造成的污染，在沒有好機制的情況下，只有靠政府。”董戰(zhàn)峰說。

由于歷史問題，中國在城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)不少污染責(zé)任不明確的棕色地塊和農(nóng)業(yè)耕地污染。藍虹表示，這時，污染責(zé)任不明確的土壤污染不能僅僅依靠“污染者付費”原則解決，需要政府性資金介入土壤修復(fù)。

藍虹也指出，中國污染責(zé)任不明的土壤數(shù)量巨大，可能引起突發(fā)性環(huán)境公共事件，這就需要政府做好應(yīng)急準備，立即評估、治理修復(fù)、賠償?shù)裙ぷ餍枰銐虻馁Y金數(shù)量作為救濟保障。政府性基金來源長期穩(wěn)定，符合土壤修復(fù)和賠償所需資金的來源形式。

董戰(zhàn)峰表示，在資金投入上，剛開始政府財政投入肯定是大頭，但后面任務(wù)的完成也需要社會資本的進入，如何將資金融匯到土壤治理領(lǐng)域，形成有效的機制，把資金保證下去是很大的挑戰(zhàn)。

張益提出，可以參考歐美國家的解決方式，將“誰受益誰開發(fā)、誰使用誰治理”作為補充，讓條例更具備操作性。“修復(fù)標準隨后續(xù)使用途徑不同而不同，開發(fā)商就有動力按照自己的需要去支付土壤治理修復(fù)的資金。”

張益表示，土壤治理耗時長、資金需求量大，“土十條”雖提出強化政府主導(dǎo)，并激勵相關(guān)企業(yè)參與治理的政策，但并沒有明確列出中央財政和地方財政的出資比例，對企業(yè)商業(yè)模式的指導(dǎo)也比較欠缺。

中科院地理科學(xué)與資源研究所環(huán)境修復(fù)中心主任陳同斌不主張在具體修復(fù)規(guī)劃出臺前就討論資金投入和分配的問題，“目前先建設(shè)綜合防治先行區(qū)，積累相關(guān)經(jīng)驗，后續(xù)再逐步推廣是最好的方式，一開始就把點鋪得太大，會造成資源浪費，導(dǎo)致投資效益低下。”

“土十條”介紹，2016年年底前，浙江省臺州市、湖北省黃石市等地將啟動土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)，重點在土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險管控、治理與修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面進行探索，力爭到2020年，先行區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。

陳同斌表示，目前關(guān)于土壤污染防治方面的法律規(guī)章制度仍需進一步完善，雖然空氣和水都能做到實時監(jiān)測，但土壤卻仍缺乏常規(guī)化監(jiān)測體系。“現(xiàn)在環(huán)保部也在大力推動這些工作，還專門設(shè)立了土壤環(huán)境管理司，建立全國土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)，在監(jiān)管方面肯定會越來越好。”

馬駿則認為，“土十條”是針對土壤污染防治的綱要性文件，而具體的污染責(zé)任和資金配比等具體問題需要在隨后的《土壤污染防治法》中尋找答案。

中國環(huán)境科學(xué)研究院土壤污染與控制研究室主任谷慶寶透露，目前《土壤污染防治法》已經(jīng)起草完畢，擬在2016年內(nèi)進行兩次內(nèi)部初審，2017年提交全國人大常委會，如果進展順利，該法將有望于2017年底前發(fā)布。