PPP征程長 法律來護(hù)航

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力。深度激發(fā)民間投資的潛力與活力，是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長的重要手段之一。從目前情況看，民間資本投資熱情下降，關(guān)鍵是對投資前景缺乏確定預(yù)期。而PPP立法的根本目標(biāo)，就是化解各種不確定性，通過法律的規(guī)范和約束，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利，使政府、社會資本的行為都可預(yù)期，風(fēng)險(xiǎn)和收益也都可預(yù)期。如此，民間資本才“有得投、愿意投、投得起”——

近來，民間投資增速下滑明顯，引發(fā)了政府層面、專家學(xué)者和民營企業(yè)經(jīng)營者的廣泛關(guān)注。作為民間投資重要渠道的政府與社會資本合作模式（PPP），在實(shí)施過程中，也遭遇了種種“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”。PPP能否順利推進(jìn)，不僅事關(guān)民間投資活力與潛力的激發(fā)，助力經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長大局，更是推動混合所有制發(fā)展，完善我國基本經(jīng)濟(jì)制度的題中之義。

專家呼吁，應(yīng)從推動法治中國建設(shè)的高度，加快PPP相關(guān)立法進(jìn)程，明確政府與社會資本權(quán)責(zé)利，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)和收益可預(yù)期，以從根本上推動政府與社會資本合作的規(guī)范運(yùn)作和健康發(fā)展。

著力消解不確定性

當(dāng)前，我國正在大力推廣政府與社會資本合作模式，財(cái)政部搭建的PPP綜合信息平臺收錄各地?cái)M以PPP模式招商的項(xiàng)目7721個(gè)，總投資約8.8萬億元。同時(shí)，盡管國務(wù)院、財(cái)政部等已發(fā)布一系列相關(guān)文件，但這個(gè)領(lǐng)域仍然缺乏統(tǒng)一的立法。

日前，財(cái)政部副部長劉昆在國務(wù)院新聞辦公室就促進(jìn)民間投資健康發(fā)展專項(xiàng)督查有關(guān)情況舉行的發(fā)布會上表示，下一步，中央財(cái)政將繼續(xù)積極推進(jìn)PPP法制建設(shè)，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。

此外，財(cái)政部條法司司長李承也表示，財(cái)政部已經(jīng)成立立法工作組，研究起草了《政府和社會資本合作法（草案征求意見稿）》，并已征求了國務(wù)院各部門和地方財(cái)政部門的意見，正在抓緊修改完善。

近日，中國財(cái)政科學(xué)研究院還召開了PPP立法論壇。在論壇上，來自河南、內(nèi)蒙古、湖北等多個(gè)省區(qū)市財(cái)政部門推廣PPP的負(fù)責(zé)人，也都反映了工作中遇到不少困難與問題需要通過立法來破解，尤其是以立法來規(guī)范運(yùn)作并提高社會資本的確定性。

“政府和社會資本要進(jìn)行長期合作，短則10年，長則30年，要可持續(xù)、順利地做好這項(xiàng)工作，需要一套完善科學(xué)合理的法律制度來規(guī)范其健康運(yùn)行和發(fā)展，需要抓緊解決這個(gè)問題。”山東省財(cái)政廳金融與國際處處長李學(xué)春說。

“堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)是保障PPP推廣的重要基石。雖然我國推出這個(gè)模式的時(shí)間還不長，但項(xiàng)目實(shí)踐中已暴露出諸多問題，進(jìn)而凸顯了PPP立法的緊迫性和重要性。”中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希表示。

劉尚希強(qiáng)調(diào)，PPP立法的根本目標(biāo)就是化解不確定性、降低不確定性的程度，通過法律的規(guī)范和約束，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利，使政府、社會資本的行為都可預(yù)期，風(fēng)險(xiǎn)和收益也都可預(yù)期。

真正實(shí)現(xiàn)各方共贏

在國務(wù)院日前開展的民間投資政策落實(shí)專項(xiàng)督查中，社會資本能否充分參與到PPP中的問題備受關(guān)注。日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)處理好政府和市場關(guān)系，營造一視同仁的公平投資環(huán)境，加快清理完善涉及民間投資的法規(guī)政策，切實(shí)解決民企與國企公平競爭問題。

“PPP是政府、市場、社會分工合作提供公共服務(wù)的新模式，是公共治理和國家治理在公共服務(wù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是不亞于市場化改革本身的一場重大改革。”劉尚希認(rèn)為，在此模式下，政府與社會資本一道共同建立平等的合作伙伴關(guān)系。

劉尚希強(qiáng)調(diào)，PPP的本質(zhì)是共治、內(nèi)核是平等的伙伴關(guān)系，這是PPP立法的邏輯前提和理論基礎(chǔ)。“因此，PPP立法應(yīng)當(dāng)定位于民事立法，而非行政立法，應(yīng)淡化整部法律中的審批、批準(zhǔn)色彩，強(qiáng)化政府責(zé)任及義務(wù)而非行政權(quán)力本身。”

“PPP立法環(huán)節(jié)要解決什么問題？主要是處理政府和市場、政府和企業(yè)的邊界關(guān)系，構(gòu)建政府和社會資本兩方面平等合作的契約關(guān)系，樹立契約精神、建立誠信政府，改善公共產(chǎn)品供給的體制機(jī)制。”財(cái)政部條法司副司長賴永添說。

對于一些地方把PPP僅僅是當(dāng)作公益事業(yè)的融資手段，賴永添表示，這是有違PPP模式精神的，因此需要通過立法建立平等合作的契約關(guān)系、PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)制度。“PPP模式講究的是項(xiàng)目的全生命周期管理，政府和社會資本是‘婚姻’，不是一錘子買賣，不能將后面的運(yùn)營維護(hù)以及公共產(chǎn)品服務(wù)提供拋之腦后。”

中國財(cái)政科學(xué)研究院PPP立法課題組認(rèn)為，立法時(shí)要以結(jié)果為導(dǎo)向，改革不適合PPP健康發(fā)展的體制機(jī)制，徹底打破PPP發(fā)展中的“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”“彈簧門”，不能讓過去的傳統(tǒng)體制機(jī)制束縛PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。同時(shí)，要建立有利于明確各方責(zé)權(quán)利、規(guī)范各方利益和風(fēng)險(xiǎn)的分配規(guī)則，真正實(shí)現(xiàn)各方平等、合作、互利和共贏。

強(qiáng)化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理

PPP立法中，有哪些重點(diǎn)難點(diǎn)問題需要解決？專家表示，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)管理、物有所值評價(jià)、社會資本退出、特殊目的公司（SPV）破產(chǎn)、會計(jì)稅收、信息披露等方面是重點(diǎn)。

PPP財(cái)政管理的目的是為了防范、控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。目前，PPP的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來自多個(gè)相關(guān)公共部門的公共支出責(zé)任，缺乏立足國家治理高度的統(tǒng)一財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評估，項(xiàng)目財(cái)政承諾（支出責(zé)任）未納入政府債務(wù)管理。

為此，專家建議，PPP財(cái)政管理應(yīng)著眼于有利于項(xiàng)目的規(guī)范、順利推進(jìn)，建議將項(xiàng)目財(cái)政承諾（支出責(zé)任）納入政府債務(wù)管理，將PPP形成的資產(chǎn)和負(fù)債加入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，以國家治理的高度統(tǒng)一進(jìn)行財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)。

對于物有所值評價(jià)問題，專家建議，應(yīng)嚴(yán)格按照現(xiàn)有政策落實(shí)物有所值評價(jià)，對一個(gè)市縣一年度內(nèi)所有PPP項(xiàng)目的審核評估，不得超過一般年度預(yù)算總支出的10%；同時(shí)，加快編制規(guī)范的政府資產(chǎn)負(fù)債表和現(xiàn)金流量表，測算未來一個(gè)時(shí)期的現(xiàn)金流量和償債能力，為財(cái)政承受能力評估奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在各地推廣PPP中，社會資本能否退出、如何退出頗受關(guān)注。“社會資本能否退出的問題本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)的流動問題，PPP應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)流動，限制社會資本的進(jìn)退并非是確保項(xiàng)目順利完成的關(guān)鍵和根本。從國際經(jīng)驗(yàn)看，社會資本的合理流動會產(chǎn)生更多的正面效應(yīng)。”劉尚希表示。

對于PPP項(xiàng)目的稅收問題，中國財(cái)政科學(xué)研究院博士后孫靜建議，從稅收立法思路和稅收政策支持設(shè)計(jì)兩方面入手。“稅收立法思路方面，應(yīng)從項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)出發(fā)界定課稅模式，從項(xiàng)目的行為本質(zhì)重構(gòu)稅收思維模式，從項(xiàng)目的公共性特征理解項(xiàng)目稅收優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)；稅收支持政策設(shè)計(jì)方面，應(yīng)明確稅收優(yōu)惠主體、稅種、優(yōu)惠方式與力度，并統(tǒng)一征管制度，減少自由裁量權(quán)。”孫靜說。

此外，各地財(cái)政部門還普遍反映，PPP立法應(yīng)解決與政府采購法和招投標(biāo)法銜接的問題。