《節(jié)能法》修改了 能化解“龍多不治水”嗎?

6月27日，全國人大常委會召開第二十一次會議，會議將審議國務(wù)院提交的節(jié)約能源法修正案(草案)議案。據(jù)報道，國家發(fā)改委副主任張勇受國務(wù)院委托向全國人大作修法說明時表示，建議對節(jié)約能源法第15條進(jìn)行修改。

節(jié)能審查不再作為項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件

節(jié)能法第15條規(guī)定，“國家實(shí)行固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估和審查制度，不符合強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，依法負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)的機(jī)關(guān)不得批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)建設(shè);建設(shè)單位不得開工建設(shè);已經(jīng)建成的，不得投入生產(chǎn)、使用。具體辦法由國務(wù)院管理節(jié)能工作的部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定”。

與節(jié)約能源法同時修改的還有水法、防洪法、職業(yè)病防治法、環(huán)境影響評價法、航道法?，F(xiàn)有6部法律中分別設(shè)定了固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評估和審查、水工程建設(shè)流域綜合規(guī)劃審查、水工程建設(shè)防洪規(guī)劃審查、河道管理范圍內(nèi)工程建設(shè)方案審查、非防洪建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評價報告書審批、衛(wèi)生行政部門實(shí)施的職業(yè)病危害預(yù)評價報告審核、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價審批、航道通航條件影響評價審核等8項(xiàng)行政審批，明確規(guī)定這些審批辦結(jié)后才能向發(fā)展改革部門申請企業(yè)投資項(xiàng)目可行性研究報告審批或項(xiàng)目核準(zhǔn)。

修正案草案主要涉及關(guān)于企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)前置審批改革和關(guān)于取消中央指定地方實(shí)施行政審批等事項(xiàng)涉及法律規(guī)定的修改。國家發(fā)展和改革委員會副主任張勇在對6部法律的修正案草案作說明時表示，考慮到將這些審批與可行性研究報告審批或項(xiàng)目核準(zhǔn)同時進(jìn)行，可以優(yōu)化企業(yè)投資項(xiàng)目審批流程，節(jié)省企業(yè)辦理審批的時間，草案對這6部法律的相關(guān)條款作了修改，上述8項(xiàng)行政審批不再作為可行性研究報告審批或項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置條件。同時強(qiáng)調(diào)上述審批仍須在開工前完成，未經(jīng)批準(zhǔn)開工建設(shè)的，由負(fù)責(zé)審批的部門各負(fù)其責(zé)，依照相關(guān)規(guī)定予以處罰，依法加強(qiáng)監(jiān)管。

多龍不治水的局面未改

節(jié)約能源法是節(jié)能領(lǐng)域最重要的法律，1997年經(jīng)全國人大審議通過，正式施行于1998年。該法律共有六章50條，包括總則、節(jié)能管理、合理使用能源、節(jié)能技術(shù)進(jìn)步、法律責(zé)任和附責(zé)。其目的是“為了推動全社會節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。

但在具體實(shí)施中，節(jié)能法的落實(shí)情況并不理想。全國人大常委會曾對節(jié)能法的實(shí)施情況進(jìn)行檢查，認(rèn)為節(jié)能法在降低單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗方面有一定成效，能源利用效率有所提高。但總體來看，“節(jié)約優(yōu)先的方針沒有得到落實(shí)，節(jié)能工作遠(yuǎn)不適應(yīng)我國能源短缺的國情”。

造成這一局面的主要原因是節(jié)能管理部門分工不清、職責(zé)不明。1998年的節(jié)能法體現(xiàn)了“統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)”的原則，在“統(tǒng)一管理”方面，全國節(jié)能工作最初由原國家計委和原國家經(jīng)貿(mào)委共同管理，后來轉(zhuǎn)移至國家發(fā)改委環(huán)境與資源綜合利用司節(jié)能處。而且在后來的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，負(fù)責(zé)節(jié)能工作的主管部門多次變更，節(jié)能工作的職責(zé)也被分散到不同的部門。

而在“分工負(fù)責(zé)”方面，一直未明確有關(guān)部門的職責(zé)范圍，也沒有確定具體的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。由于節(jié)能工作牽涉到財政、投資、能源政策以及科技，需要多個職能部門協(xié)同推進(jìn)，但是法律條文并沒有對各個部門的具體職能做出清晰的要求，這也是節(jié)能法難以落實(shí)的重要因素。

隨著國內(nèi)能源消費(fèi)快速增長，節(jié)能減排壓力日益嚴(yán)峻，施行近十年的節(jié)能法已經(jīng)不能滿足節(jié)能工作的需要。于是在2007年，由全國人大財經(jīng)委員會起草的節(jié)約能源法草案提交全國人大審議，并在2008年4月1日起正式施行。

與1998年施行的節(jié)能法相比，新的修訂案增加至七章85條，出現(xiàn)較大的改動。修訂后的節(jié)能法確定了節(jié)能管理和監(jiān)督主體，并設(shè)定節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評價考核制度。不過新節(jié)能法仍未理順主管部門與分管部門職責(zé)問題，節(jié)能管理工作依然是多頭管理。

2008年國務(wù)院進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。國家發(fā)改委工業(yè)行業(yè)管理職責(zé)被劃入新成立的工業(yè)和信息化部，工業(yè)節(jié)能工作也由工信部節(jié)能與綜合利用司負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)是“擬訂并組織實(shí)施工業(yè)、通信業(yè)的能源節(jié)約和資源綜合利用、清潔生產(chǎn)促進(jìn)政策”。

而國家發(fā)改委資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司下設(shè)有節(jié)能處，與工信部節(jié)能與綜合利用司的職權(quán)有所重疊，并且掌握了工業(yè)項(xiàng)目審批權(quán)的資環(huán)司更具話語權(quán)。修訂后的節(jié)能法規(guī)定，建筑節(jié)能和交通運(yùn)輸節(jié)能分別由建筑和交通主管部門負(fù)責(zé)，住建部下設(shè)有建筑節(jié)能與科技司，交通部設(shè)立有交通運(yùn)輸節(jié)能減排項(xiàng)目管理中心，分別負(fù)責(zé)建筑和交通領(lǐng)域的節(jié)能工作。

此外，介入節(jié)能領(lǐng)域的部門還有環(huán)保部，環(huán)保部握有環(huán)評審批權(quán)，新《環(huán)保法》使環(huán)保部門對“未批先建”的項(xiàng)目擁有處罰權(quán)，這意味著環(huán)保部門擁有對工業(yè)企業(yè)的直接執(zhí)法權(quán)。

新《環(huán)保法》的施行使得環(huán)保部門在節(jié)能領(lǐng)域占有一席之地，反觀作為工業(yè)節(jié)能管理部門的工信部，其節(jié)能工作開展顯得步履維艱，部分原因在于其權(quán)力和地位并沒有得到法律明確，使得其缺少有力的協(xié)調(diào)能力。