常紀(jì)文：對我國環(huán)境保護(hù)督察工作的思考和建議

今年年初，中央環(huán)境保護(hù)督察組在河北開展了為期一個月的環(huán)境保護(hù)督察，并于5月初向河北省政府反饋督察意見。在督察過程中，督察組落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)雷厲風(fēng)行，對待違法違規(guī)態(tài)度堅決，督察效果顯著并引起了各方關(guān)注，被認(rèn)為是用中國思維和中國方法解決中國特殊環(huán)境保護(hù)問題的一次成功嘗試。通過中央環(huán)保督察組河北督察工作的具體實(shí)踐，可以初步總結(jié)出我國環(huán)境保護(hù)督察的一些基礎(chǔ)理論和方法，如督察的根本目的、核心基礎(chǔ)和作用機(jī)制等，為環(huán)境保護(hù)督察工作的全面推行奠定基礎(chǔ)。

督察的根本目的

目前，已有眾多沿海城市依靠化工、港口等先天條件，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，初步完成工業(yè)化進(jìn)程，率先實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與環(huán)保的雙贏。盡管中部地區(qū)發(fā)展稍有欠缺，但正在奮力崛起。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響不容小覷。從中央環(huán)境保護(hù)督察組的反饋意見中可以看出河北省環(huán)境保護(hù)工作存在的問題，如環(huán)境保護(hù)壓力傳導(dǎo)不到位、違法違規(guī)上馬項目現(xiàn)象突出等。究其原因，河北省沒有得當(dāng)處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展致使區(qū)域環(huán)境問題頻發(fā)，而棘手的環(huán)境問題又影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)，此種惡性循環(huán)模式成為當(dāng)下全局性環(huán)保圖景的一大“毒瘤”。

治理環(huán)境污染陣痛在所難免，不能因為一時的經(jīng)濟(jì)增速而影響生態(tài)文明建設(shè)的大局。若當(dāng)下不采取有效措施加以平衡，日后定將付出沉重代價。由此可見，督察之目的在于督促地方黨委、政府機(jī)關(guān)恪盡職守，切實(shí)平衡好環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，促使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行早日步入新常態(tài)。

督察目的實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于督企。用強(qiáng)制性手段關(guān)停企業(yè)容易，引導(dǎo)“三高”企業(yè)綠色、持續(xù)發(fā)展較為困難，而如何引導(dǎo)企業(yè)向高精尖方向發(fā)展更是難上加難。事實(shí)上，若是河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展能立足地方實(shí)際、充分發(fā)揮地區(qū)特色，形成清潔、安全、低碳的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)并不困難。例如，針對大型鋼鐵廠的環(huán)境問題，解決之道并非停止生產(chǎn)，而應(yīng)兼并整合，提高生產(chǎn)效率，并通過增加環(huán)保設(shè)施投入來提高生態(tài)效益;又如，針對排污量大的水泥廠，應(yīng)加大對科技研發(fā)的投入，生產(chǎn)高品質(zhì)、低耗能的產(chǎn)品，促使企業(yè)利益與社會效益的雙贏。綜上所述，讓產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)型企業(yè)參與到供給側(cè)改革的浪潮中，順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，也是督企的意義所在。

目前，督察目的的實(shí)現(xiàn)還有賴于解決地方保護(hù)主義這一難題。在督察期間，中央督察組共接到石家莊藁城區(qū)群眾舉報案件77件，在交由地方調(diào)查后，77件舉報中僅有7件屬實(shí)，占比不到10%。中央督察組認(rèn)為，藁城區(qū)可能存在交辦問題調(diào)查不深入、不到位的情況，要求河北省對這77件舉報案件逐一核實(shí)。調(diào)查結(jié)果表明，這77件舉報案件基本屬實(shí)。兩次調(diào)查結(jié)果相去甚遠(yuǎn)，調(diào)查過程某些環(huán)節(jié)弄虛作假不言而喻。由此可見，督察損害了一部分人的既得利益，一些傳統(tǒng)的地方經(jīng)濟(jì)勢力和社會勢力甚至是徇私枉法的執(zhí)法者都有可能對督察工作加以阻撓。當(dāng)然，扭轉(zhuǎn)這個格局目前較為艱難，但只要中央督察組整治環(huán)境違法之決心堅不可摧，明法審令、奉公如法，相信督察目的實(shí)現(xiàn)的絆腳石終將被踢除。

督察的核心基礎(chǔ)

督察的核心基礎(chǔ)是黨政同責(zé)制度。黨政同責(zé)，即地方黨委與地方政府共同擔(dān)責(zé)，是撬動現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)諸多僵局的杠桿。在深化改革關(guān)鍵之年，黨中央從領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等方面作出了制度性安排。在督察過程中，黨政同責(zé)不可避免地涉及到傳統(tǒng)體制和利益格局。

長久以來，中央督察地方政府的環(huán)保工作使得地方在環(huán)境污染事件應(yīng)對和區(qū)域霧霾污染治理方面取得了一定成效。然而，在一些地方，地方黨委、政府環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)不明確、不一致等問題也值得關(guān)注。

一方面，一些地方黨委“事不關(guān)己高高掛起”。一旦出了環(huán)境保護(hù)事故或者環(huán)境污染嚴(yán)重時，被追責(zé)的往往是事故責(zé)任者和政府環(huán)境保護(hù)部門，往往難以涉及地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)人員。即使其因為重特大事故受到牽連，也只是作深刻檢查，難以涉及警告、記過、記大過等黨紀(jì)和政績處分，更不會被追究刑事責(zé)任。另一方面，一些地方政府對環(huán)境治理盡全力、攬全責(zé)，長久以來，黨委、政府權(quán)、責(zé)不對稱，很大程度上阻礙了環(huán)境治理的進(jìn)一步發(fā)展。

因此，必須強(qiáng)化地方黨委在環(huán)境保護(hù)工作中的責(zé)任，從頂層設(shè)計的角度，讓黨政協(xié)同發(fā)力。黨政同責(zé)制度建設(shè)具有長遠(yuǎn)意義，環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”制度雖然推進(jìn)不到一年，但效果顯著。在河北督察過程中，黨政同責(zé)制度的落實(shí)便是很好的例證。

落實(shí)黨政同責(zé)不僅應(yīng)體現(xiàn)在督察過程中，也應(yīng)體現(xiàn)在督察后保障性制度、監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立。2015年7月，中央深化改革小組十四次會議審議通過《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，對環(huán)保督察的具體實(shí)施作了原則性規(guī)定，但論及督察的程序、督察的體制建設(shè)、督察的機(jī)制保障，環(huán)境保護(hù)督察制度建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)。因而，當(dāng)務(wù)之急是，由國務(wù)院辦公廳和中共中央辦公廳聯(lián)合出臺《環(huán)境保護(hù)督察辦法》，詳細(xì)規(guī)定督察的范圍、內(nèi)容，流程，使環(huán)境保護(hù)督察工作有法可依、有規(guī)可循。同時，完善后督察制度，建立評價考核機(jī)制，在中央環(huán)境保護(hù)督察組下設(shè)立專門專家小組，對環(huán)境污染開展后評估、后督察，對拒不改正者上報中組部、中紀(jì)委處理追責(zé)。

督察的作用機(jī)制

環(huán)境保護(hù)督察是貫徹落實(shí)黨中央環(huán)境保護(hù)重大部署的一項成功實(shí)踐，督察不僅在解決和處理突出環(huán)境問題方面揮出利劍，也使得地方黨委和政府的目標(biāo)考核有章可循。近年來，黨中央和國務(wù)院陸續(xù)頒布實(shí)施一系列環(huán)境保護(hù)的政策法規(guī)，部署生態(tài)文明建設(shè)，其中，環(huán)境保護(hù)督察在總體統(tǒng)籌部署中扮演重要角色。可以預(yù)見，到2017年底前，全國范圍內(nèi)(省、自治區(qū)、直轄市)全面推行環(huán)境保護(hù)督察體制的格局必將成形，也會相應(yīng)地對全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮積極作用，這也是督察作用機(jī)制的直接表現(xiàn)。

如何更深層次地發(fā)揮督察的作用?中央環(huán)境保護(hù)督察應(yīng)發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部督察的專業(yè)性優(yōu)勢。值得一提的是，環(huán)境保護(hù)部在華北、華東、華南、西北、西南、東北設(shè)立六大督查中心，代表環(huán)境保護(hù)部來督政，約談地方則由環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局或者環(huán)保督查中心具體操作。無論是環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局還是區(qū)域環(huán)保督查中心，其是環(huán)境保護(hù)部的部屬機(jī)構(gòu)，對于和環(huán)境保護(hù)部平級的省政府和組織任免權(quán)受制于省級黨委的地市級政府而言，督查與約談并沒有太大“殺傷力”，地方陽奉陰違現(xiàn)象時有發(fā)生。而中央督察工作所代表的是黨中央和國務(wù)院，屬于“欽差大臣”，因此，六大環(huán)保督查中心可適當(dāng)轉(zhuǎn)變督察方法，在發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)情況后，可向中央環(huán)境保護(hù)督察辦公室反饋，并配合督察工作，加強(qiáng)自身權(quán)威。環(huán)保督查中心與中央環(huán)境保護(hù)督察組的聯(lián)手，可全面深入推進(jìn)督察體制改革的深入。

近年來，河北成為華北地區(qū)乃至全國的空氣污染嚴(yán)重區(qū)域，成為京津冀環(huán)境治理一體化的巨大障礙。2016年1月，中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐污染突出的河北省后，便與河北省委書記趙克志、省長張慶偉等主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行個別談話。黨政“一把手”倍感壓力，必然加強(qiáng)對環(huán)保工作的重視，將環(huán)保任務(wù)目標(biāo)逐級部署、分解、落實(shí)到相關(guān)單位和生產(chǎn)企業(yè)。河北省下達(dá)文件要求各級黨政負(fù)責(zé)人要狠抓落實(shí)，對問題企業(yè)出狠招、不留情，對失職官員嚴(yán)處理、不姑息。之所以如此大力度整治環(huán)境問題，相信與中央環(huán)境保護(hù)督察分不開。此次督察工作也將對河北省今后的環(huán)保工作產(chǎn)生重要影響。督察反饋意見針對河北省實(shí)施環(huán)境保護(hù)整治力度不深入、黨政“同擔(dān)責(zé)、共進(jìn)退”的落實(shí)程度不高給予嚴(yán)厲批評，同時，督察也直接促進(jìn)河北省委、省政府在環(huán)保方面提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想。

目前，社會各界普遍認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)督察制度是符合中國國情的富有效果的環(huán)境保護(hù)制度。按照部署，中央將逐步擴(kuò)大督察范圍，使中央環(huán)境保護(hù)督察工作發(fā)揮實(shí)實(shí)在在的作用。

期望與建議

中央環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐河北，并取得了顯著成效。這既說明黨政同責(zé)制度在環(huán)境保護(hù)工作格局中能發(fā)揮特別的作用，也說明中央環(huán)境保護(hù)督察制度能夠有力地推動黨政同責(zé)制度落地。作為中央環(huán)保督察工作的初次嘗試，針對河北省的環(huán)境保護(hù)督察首戰(zhàn)告捷，督察流程之緊密、態(tài)度之公正、執(zhí)法之嚴(yán)明，讓公眾對環(huán)保工作重拾信心。在深入探究督察的目的、核心基礎(chǔ)和作用機(jī)制之后，期待未來全國普適的環(huán)境保護(hù)督察制度和格局早日形成。

要進(jìn)一步改進(jìn)中央環(huán)境保護(hù)督察工作，建議下一步做好以下幾方面的工作：一是在總結(jié)督察河北試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，制定專門的督察程序和追責(zé)程序。這是督察制度化、規(guī)范化和程序化的必然要求，也是環(huán)境保護(hù)督察作用最大化的必要途徑。二是進(jìn)一步加強(qiáng)中央環(huán)境保護(hù)督察工作的權(quán)威性，建議由正部級的領(lǐng)導(dǎo)帶隊督察，中組部和中紀(jì)委監(jiān)察部的官員參與督察。三是拓展黨政同責(zé)的內(nèi)涵，讓黨領(lǐng)導(dǎo)下的地方人大和政協(xié)也參與環(huán)境保護(hù)工作的責(zé)任格局。建議全國人大和全國政協(xié)派出官員參與督察，督促地方人大開展環(huán)境保護(hù)的權(quán)力監(jiān)督，督促地方政協(xié)開展環(huán)境保護(hù)的民主監(jiān)督，使環(huán)境保護(hù)真正成為各方面共同參與的共治工作。