習近平時代：國企改革再深的水也得蹚

針對國有企業(yè)改革，20年前中共十四屆三中全會就提出“積極發(fā)展混合所有制經濟”，10年前十六屆三中全會更是提出了相關方案。可以說，國企改革問題早在十六屆三中全會就進行了詳細的頂層設計：對壟斷行業(yè)要放寬市場準入，引入競爭機制；實行政企分開、政資分開、政事分開；深化行政審批制度改革，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。但10年過去了，這些重大措施的執(zhí)行情況和效果不容樂觀。

十八屆三中全會用“涉險灘”“啃硬骨頭”來形容國企等核心領域的改革一點都不為過。國企改革之所以推進困難，就在于國有資產一定程度上已經成了一塊巨大的利益蛋糕。正如李克強所言，“觸動利益往往比觸及靈魂還難，但是，再深的水我們也得蹚”。

過去30多年的歷史表明，國企改革難的不是找準問題、提出目標和方案，而是落地的能力。習近平一再強調“一分部署、九分落實”，這對于國企改革尤為重要！

作為國資國企改革的牽頭單位，國務院國資委專門成立全面深化改革領導小組，對國企改革的重大問題進行研究，并于2014年7月在中央企業(yè)啟動了“四項改革”試點：一是在國家開發(fā)投資公司、中糧集團有限公司開展改組國有資本投資公司試點。二是在中國醫(yī)藥集團總公司、中國建筑材料集團公司開展發(fā)展混合所有制經濟試點。三是在新興際華集團有限公司、中國節(jié)能環(huán)保集團、中國醫(yī)藥集團總公司、中國建筑材料集團公司開展董事會行使高級管理人員選聘、業(yè)績考核和薪酬管理職權試點。四是在國資委管理主要負責人的中央企業(yè)中選擇2到3家開展派駐紀檢組試點。這四項改革試點基本上將此輪國企改革的著力點清晰地展現在世人面前。

從“管國企”到“管國資”：以國資改革帶動國企改革

2013年12月19日，國務院國資委副主任黃淑和亮相國新辦發(fā)布會并介紹國企改革路線圖。在他看來，新一輪國資國企改革的最大亮點之一就是以國資改革帶動國企改革，政府要以出資人身份將“管國企”轉為“管國資”。

從“管國企”到“管國資”，雖一字之差，但管理的內容、對象、行為方式等都將發(fā)生很大變化。

過去，國有企業(yè)是由各級國資委按照“管企業(yè)”的方式進行管理：管人、管事、管資產。今后，按照“管國資”的要求，需要在《公司法》的框架下，由國有資本的代表機構作為股東來“管資本”。

從“管國企”到“管國資”，國資委的定位和職能也要發(fā)生轉變。以往，國企高管的任命、重大投資決策的拍板以及企業(yè)經營指標的確定和考核，國資委都有很大的話語權。按照新的定位，國資委將行使出資人職責，以真正的股東身份來行使股權，圍繞“管好資本”落實出資人的職責，不干預國有企業(yè)的具體經營活動，不干預國有企業(yè)的法人財產權和經營自主權。

2014年12月22日至23日，在中央企業(yè)、地方國資委負責人會議上，國務院國資委負責人表示，國資委監(jiān)管工作的改革不應是動其皮毛的修修補補，而必須是動其筋骨的大刀闊斧，有些方面甚至要脫胎換骨。國務院國資委要帶頭自我改革、自我革命。

“管國資”，看上去簡單了，但實際上難度更高了。十八屆三中全會提出：“改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。”這意味著過去的“國資委—企業(yè)”兩層管理結構將會被打破，形成“國資委—國有資本運營公司、投資公司—企業(yè)”三層結構。國資委的一部分職責將轉移到投資運營公司，由投資運營公司來負責企業(yè)重組、兼并與并購、公司證券發(fā)行等業(yè)務，國資委主要負責制度的建立、規(guī)則的制定以及對國有資本運營公司或投資公司的監(jiān)管和考核。

如果把目前的國企比作“運動員”，國資委比作“裁判員”和“教練員”的話，新一輪國資國企改革啟動后，國資委的“裁判員”職能將進一步厘清，而國有資本運營、投資公司會成為相對獨立的“教練員”。至于國企這個“運動員”，將引入市場化手段來激發(fā)其競爭活力。

上海是中國地方國資國企重鎮(zhèn)，存量規(guī)模僅次于央資央企。在此輪國企改革中，上海充當了“排頭兵”。2014年，上海通過對金融業(yè)進行“混合所有制”改造，初步形成實物性國資和金融資產類國資的兩大國資流動平臺。其中，上海國際集團是改革的第一個對象。通過“清殼+轉型”，剝離上海國際集團的企業(yè)經營者角色，承擔單一的出資人角色，將上海國際集團打造成專業(yè)的國資投融資運營平臺。2014年前11個月，上海累計盤活存量國有資產約800億元。

分類：國企改革的基礎

2014年12月22日，國務院國資委公布了2015年重點工作，其中就包括準確界定不同國有企業(yè)功能，穩(wěn)妥、規(guī)范、有序發(fā)展混合所有制經濟。

國企分類是國企改革的基礎，只有明確了如何對國企進行分類，才能在此基礎上進一步展開改革，對不同類型的企業(yè)實行不同方式的監(jiān)管。過去人們對國有企業(yè)有那么多的意見，很大一個原因就是國企的分類沒搞好。有些國企從事的是公益性業(yè)務，如公交、郵政，國家對它們進行補貼是合情合理的；有些企業(yè)從事的是競爭性業(yè)務，就不宜由國家進行補貼了。但截至目前，官方、學界等還未對國企的分類達成共識。

時間不等人，一些地方已經開始了實踐嘗試。自2013年12月17日上海打響國資國企改革“第一槍”之后，截至2014年9月19日，已有上海、廣州、北京、江蘇等17個省市發(fā)布了地方國資國企改革意見，呈現“遍地開花”態(tài)勢。

在天津和上海浦東兩地的國資國企改革方案里，都將國有企業(yè)劃分為競爭類、公共服務類和功能類三種類型。競爭類企業(yè)，以市場為導向，以企業(yè)經濟效益最大化為主要目標，兼顧社會效益，努力成為國際國內同行業(yè)中最具活力和影響力的企業(yè)；公共服務類企業(yè)，主要是提供公共產品或公共服務，以確保城市正常運行和穩(wěn)定、實現社會效益為主要目標；功能性企業(yè)，以完成戰(zhàn)略任務或重大專項任務為主要目標，兼顧經濟效益。不同類型的國有企業(yè)，不光是定位的不同，在所有制形式上，這些企業(yè)也將有不同的“安排”。

上海市國資委已完成對所監(jiān)管企業(yè)的具體分類，40多家公司中，大部分被劃為競爭類企業(yè)，比如上汽集團、上海電氣集團、光明食品集團；功能類企業(yè)有上海國盛集團、上海地產集團、上海申迪集團等；公共服務類企業(yè)有上海申能集團、上海申通地鐵集團、上海久事公司、上海城投公司。

相對而言，地方對國企進行分類比較容易，中央層面操作起來則較為困難，因為央企往往含有很多不同的業(yè)務板塊，是一種“你中有我，我中有你”的局面。例如中石油，它的油氣采集業(yè)務是功能性的，但是管道業(yè)務和終端加油站則是競爭性的。因此，更好的方法是按業(yè)務板塊對企業(yè)進行劃分，而不是對整個企業(yè)進行劃分。如何對央企進行科學分類，可能還需要假以時日進行研究探索。

混合所有制：此輪改革的重頭戲

2014年2月19日，是此輪國企改革進程中應該銘記的一天。

這一天，中國石化發(fā)布重磅公告：擬在對油品銷售業(yè)務板塊現有資產、負債進行審計、評估的基礎上進行重組，同時引入社會和民營資本參股，實現混合所有制經營。

也是這一天，廣東省國資國企改革發(fā)展工作會議召開，宣布新一輪國資國企改革正式啟動。當天，格力集團旗下的格力電器、格力地產率先公布了改革方案。格力集團的改革分為兩個部分：一是無償剝離格力地產、口岸公司和格力航空投資股權及格力集團對格力地產的債務，將該資產注入新成立的?？毓?；二是剝離后的格力集團將以不超過公司49%的股權通過公開掛牌轉讓的方式引進戰(zhàn)略投資者。

一南一北，一央一地，遙相呼應，拉開混合所有制改革的大幕。

混合所有制改革無疑是此輪國企改革的重頭戲。如果說以國資改革帶動國企改革旨在從外部為國企改革掃清障礙的話，混合所有制則直指國企自身最根本的產權問題。

十八屆三中全會以來，全國各地陸續(xù)推出各種版本的混合所有制改革方案，一些央企也推出不同版本的混合所有制改革方案。在已經公布意見的17個省份中，有7個省市明確了混合所有制改革的時間表和具體指標。探索股權激勵與員工持股、吸引民間資本以股權投資方式參與國資和國企控制的項目、在一些產業(yè)的某些環(huán)節(jié)向民營資本開放，這些方式成為地方探索的主要操作手段。

在探索股權激勵與員工持股方面，上海先行一步，上港集團拿下了員工持股第一單。2014年年底出爐的“上港方案”堪稱歷次全國性國企國資改革涉及員工持股認購金額最大的一次“混改實驗”。“上港方案”一個明顯特點是拒絕管理層“一股獨大”。按已生效并具有法定效力的《2014年度員工持股計劃》，上港集團向公司員工非公開發(fā)行不超過4.2億股股票，總募集資金總額不超過18.19億元。其中上港董事長等集團領導班子成員累計持股占1%，其余99%的股份由1.6萬多名員工認購。受益面占到上港集團公司員工總人數的70%，這或將創(chuàng)造歷史上同類改革個案的受益面之最。實際上，僅就上海而言，等待試行員工持股計劃的市級競爭性國企還有數十家。2015年新年伊始，國務院國資委全面深化改革領導小組就審議了《關于混合所有制企業(yè)實行員工持股試點的指導意見》，員工持股將成為國企改革的重中之重。

在吸引民資參股方面，仍處于探索磨合之中。2014年7月15日，中歐陸家嘴國際金融研究院執(zhí)行副院長劉勝軍在李克強主持召開的經濟形勢座談會上坦言：“現在很多民營企業(yè)對混合所有制還存在三個方面的顧慮：一是政府拿出什么東西來混合？二是民營資本能占多大比例？三是混合‘聯(lián)姻’后會不會受到干預？”劉勝軍的擔憂并非杞人憂天。2014年6月，華東有色控股的混合所有制改革宣告失敗，重回國有身份。其中一個很重要的原因，就是混合“聯(lián)姻”后行政邏輯與市場邏輯的沖突，在改制后半年多的時間里，公司董事長和副董事長相繼缺位，股東之間甚至引發(fā)了6場官司。這場由人事變更引發(fā)的股東糾紛，一方面暴露了國有股一股獨大的弊端，另一方面也暴露了政府意志與股東價值的沖突、市場主體意識與國有本位意識的沖突。

華東有色控股并非個案，對于民營企業(yè)來說，混合所有制“想說愛你不容易”。從這個意義上講，混合所有制還有很長的路要走。

“斷奶”：趕國企下水

即使進行了混合所有制改革，不同股東實行共治也有很大的難度。特別是國有控股的所有制企業(yè)中，高管人員仍然屬于國家干部，他們的選拔制度和薪酬制度實現市場化存在很大困難，難以成為真正的企業(yè)家或職業(yè)經理人。

要讓國企成為真正的市場主體，就必須去行政化，必須“斷奶”，讓國企（特別是央企）“一把手”更多地從市場產生，通過職業(yè)經理人制度來解決國企高管的選聘問題，造就一批“有志實業(yè)、無意仕途”的國企高管。

2015年1月1日，《中央管理企業(yè)負責人薪酬制度改革方案》正式實施。首批改革將涉及72家央企的負責人，包括中石油、中石化、中國移動等組織部門任命負責人的53家央企，以及其他金融、鐵路等19家企業(yè)。值得注意的是，《方案》要求“薪酬改革應與中央企業(yè)負責人選任方式相匹配”。所謂與選任方式相匹配，就是不能再“當不了高官當高管”，除了根據不同企業(yè)的類別和性質，還根據企業(yè)高管的身份和選拔任用機制來確定不同的薪酬。國企的負責人如果是由組織任命、有行政身份的，就不能再拿著市場化的薪資，其薪酬應參考國家相應級別的公務員薪酬和國企的實際情況綜合考量后決定。如果是通過職業(yè)經理人制度選拔產生，就要隨行就市，實行市場化的薪酬。在此基礎上，既要打破高管旱澇保收的鐵飯碗，又要給予相應的激勵，做到約束和激勵相平衡。

反腐：助推國企改革蹚過“深水區(qū)”

隨著國企改革緊鑼密鼓地推進，國企反腐大幕也漸次拉開，其節(jié)奏在明顯加快。在經濟新常態(tài)下，高壓反腐和深化改革雙箭齊發(fā)，可謂刮骨療毒與激發(fā)創(chuàng)新并進。

2013年，落馬的國企高管是17名。

2014年，這一數字攀升至70名。

2015年第一季度，已有38名國企高管被調查，落馬人數超過了2014年全年的半數。僅3月份中央巡視組進駐26家央企以來，1個月之內已經有18名央企高管落馬。有媒體從兩會后公布的第一個落馬高管算起，稱之為“一天查處一個”的反腐節(jié)奏。

在經濟新常態(tài)下，國有企業(yè)進入爬坡過坎階段，亟須銳意改革釋放活力。然而，一個不容回避的問題是，國企腐敗蔓延勢頭依然沒有得到有效遏制。在此背景下，改革難以順利推進，國企發(fā)展嚴重受阻。中共十八大以來，五輪中央巡視體現了中央對國企反腐的重視，向社會傳遞出加大國有企業(yè)反腐力度的強烈信號：以反腐倒逼國有企業(yè)改革向縱深推進。國企反腐并不是單純的反腐敗，而是深化國企改革的題中應有之義，通過全覆蓋的反腐，推動國企改革走過“深水區(qū)”。

“劍指問題倒逼改革，從體制機制、監(jiān)督管理上找原因，促進完善制度，細化權力清單、責任清單、負面清單，為全面深化改革提供參考”。找準問題之后，提出治本之策以求根治，這是新一輪巡視的新要求，也是國企反腐努力的未來方向。特別是在國企改革將在產權制度、資本管理方式上發(fā)生重大變化、在混合所有制逐步推進的今天，國有資本、民營資本的界限將日益模糊，在諸多領域呈現一種你中有我、我中有你、相互融合的態(tài)勢。這也對國企監(jiān)管，特別是防止國有資產流失提出了更高的要求。

要解決國企的腐敗問題，就必須解決國企長期存在的內部人控制問題和對國企領導人的權力監(jiān)督問題。在市場經濟條件下，就是要減少所有者的委托—代理鏈條層級，建立真正的現代企業(yè)制度，落實公司化的治理結構。中石油等腐敗窩案頻發(fā)，擊中的正是國企在經營管理上的體制性軟肋：企業(yè)主要負責人權力過于集中，缺乏有效監(jiān)督制約，導致內部人一旦達成一致，極有可能導致大規(guī)模集體犯罪問題的出現。從這個意義上說，國企反腐，既要挖出那些膽大妄為的“蛀蟲”，依據黨紀國法嚴肅處理，更要完善國有企業(yè)內部一系列監(jiān)管制度，推動國企管理和高管人員去行政化。

2015年1月13日，習近平在十八屆中央紀委五次全會上強調：“要著力完善國有企業(yè)監(jiān)管制度，加強黨對國有企業(yè)的領導，加強對國企領導班子的監(jiān)督，搞好對國企的巡視，加大審計監(jiān)督力度。國有資產資源來之不易，是全國人民的共同財富。要完善國有資產資源監(jiān)管制度，強化對權力集中、資金密集、資源富集的部門和崗位的監(jiān)管。”