《環(huán)境保護稅法》五大立法問題思考

導讀：《環(huán)境保護稅法》的設計，應當圍繞要達到的預期目的，開展體系構建和具體的規(guī)范設計工作。從目前來看，意見稿已進入全國人大常委會并作初步修改，進入一審、二審和三審后，將不斷作出修改。目前而言，意見稿的修改需要考慮以下幾個方面的問題。

一、制定必要性的再認識

《環(huán)境保護稅法》即將進入一審。有消息指出，2016年或者2017年初該法可能三審通過。盡管如此，針對此法制定的必要性，社會各方的看法仍然很不同。有相當多的人仍然堅持認為，排污收費可以解決目前的問題，為什么非要向西方學習，出臺環(huán)境保護稅法呢?而且最近十來年向西方學習的許多環(huán)境保護“經驗”，最終都因在中國水土不服而變形甚至作罷。為此，最好完善排污收費制度，而不是另起爐灶，推倒重來。我們認為，在依法行政的時代，作為一個經濟調控手段，費改稅是大勢所趨。如果在環(huán)境保護稅和排污收費之間做一個有效的銜接，開展費改稅的立法還是可以讓各方接受的。國務院法制辦公室2015年公開的《環(huán)境保護稅法》征求意見稿(以下簡稱征求意見稿)規(guī)定，稅額標準與現行排污費的征收標準基本一致。省級人民政府可以統籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染排放現狀和經濟社會生態(tài)發(fā)展目標要求，在規(guī)定的稅額標準上適當上浮應征污染物的適用稅額，并報國務院備案?？梢钥闯?，方案還是比較穩(wěn)妥的。我們認為，考慮了過渡期的風險，做好了銜接，制定《環(huán)境保護稅法》可以達到以下幾個效果：

一是形成統一各環(huán)境保護稅費的體系和框架，克服目前環(huán)境保護稅收和費用征收的零散和不系統的現象。這個體系和框架可以明確征收的思路、邏輯、范圍、對象、基本原則、主要制度，這種邏輯的統一和協調有助于生態(tài)文明的建設和改革。

二是統一征收的范圍、對象、方法和規(guī)范，有利于征收的規(guī)范化、制度化和程序化，防止違規(guī)減免或者加重企業(yè)負擔的現象。一些人指出，費改稅后，環(huán)境保護部門權力減小，部門利益減小，配合稅務部門征稅的積極性會不足。我們認為，有地方政府的統一協調和征稅考核，這一現象應不足為慮。

三是加強征收的力度，為國家環(huán)保投資提供充足的資金來源，利于環(huán)境保護稅收資金的集中和規(guī)范使用，發(fā)揮其環(huán)境保護作用，防止地方各級環(huán)境保護部門違法支出排污費的現象。環(huán)境稅和排污費都應?？顚Ｓ?，但現在的排污費的征收和使用在地方仍然很不規(guī)范。在現實中，很多地方的環(huán)保部門仍然靠收排污費來發(fā)工資，甚至發(fā)機關工作人員的工資，原因是地方政府的撥款根本不夠。如果制定《環(huán)境保護稅法》，環(huán)境稅就由稅務部門去征收，環(huán)保部門負責協同征收，這一現象可以避免。費改稅后，環(huán)境稅直接進入國庫，其使用由國家法律予以規(guī)范，環(huán)保部門就不能拿來發(fā)工資了。如果環(huán)保部門的機構仍然龐大，就很難運行下去。

四是通過經濟手段來保護環(huán)境，如稅率根據經濟形勢適度調整，采取中央與地方分稅的機制，有利于調動各方面的積極性，形成經濟發(fā)展與環(huán)境保護相協調的局面?；谝陨蟽?yōu)勢，“十二五”規(guī)劃提出“完善資源環(huán)境稅費制度”，十八屆三中全會決定提出“推動環(huán)境保護費改稅”，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“加快推進環(huán)境保護稅立法”，“十三五”規(guī)劃提出“開征環(huán)境保護稅”。環(huán)境保護稅的法制化已是箭在弦上，環(huán)境成本在國家環(huán)境法治的一體化考量之下正計入企業(yè)成本，促使企業(yè)主動追求節(jié)能減排，加速環(huán)保投資，即通過環(huán)境保護稅收調整產業(yè)結構，加速產業(yè)優(yōu)勝劣汰，淘汰落后與僵尸企業(yè)，促進產業(yè)經濟高質量、有效益的發(fā)展。

二、主要立法問題的再思考

《環(huán)境保護稅法》的設計，應當圍繞要達到的預期目的，開展體系構建和具體的規(guī)范設計工作。從目前來看，意見稿已進入全國人大常委會并作初步修改，進入一審、二審和三審后，將不斷作出修改。目前而言，意見稿的修改需要考慮以下幾個方面的問題。

一是環(huán)境保護稅的理論和實踐體系化的問題?！董h(huán)境保護稅法》作為專門性環(huán)境保護法律，應當是環(huán)境保護稅領域的綜合性法律。首先它應當構建一個實踐性的環(huán)境保護稅法體系和框架，形成自己的理論。從意見稿的條文來看，沒有規(guī)定指導思想、實施思路與策略、政策宣告、基本原則和主要制度，應用性太強，系統性和指導性不足。這個立法不足，是和目前的理論研究不足相適應的。目前，環(huán)境保護稅的范圍，如是否包括碳稅、生態(tài)補償稅、自然資源開發(fā)稅、市場交易稅等，自然資源界、生態(tài)保護界和環(huán)境污染防治界的意見還很不統一，加上部門分割，目前要想統一很難。而開征環(huán)境保護稅，必須走第一步，所以，從環(huán)境污染物排放稅入手，先簡單后復雜，可以理解。但是無論如何，指導性的條款或者內容，如“調整產業(yè)結構”等，還得多多少少地補充一點。

二是環(huán)境保護稅到底包括哪些稅目?！董h(huán)境保護法》是環(huán)境保護的綜合性、基礎性法律，雖然不是環(huán)境基本法，但是它對環(huán)境保護各領域的工作還是具有指導作用的。環(huán)境保護稅是環(huán)境保護工作的一個主要措施，如制定《環(huán)境保護稅法》，其適用范圍應當與《環(huán)境保護法》基本相匹配。按照《環(huán)境保護法》的規(guī)定，環(huán)境保護工作不僅包括污染防治，還包括生態(tài)保護、自然資源保護和環(huán)境交易的行為，而意見稿第2條規(guī)定：“在中華人民共和國領域以及管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者為環(huán)境保護稅的納稅人，應當依照本法規(guī)定繳納環(huán)境保護稅。”第3條規(guī)定：“本法所稱應稅污染物是指大氣污染物、水污染物、固體廢物、建筑施工噪聲和工業(yè)噪聲以及其他污染物。”可以看出，意見稿所指的環(huán)境保護稅僅針對排放污染物的行為，是《排污費征收使用管理條例》的翻版，沒有針對生態(tài)建設、自然資源和環(huán)境交易，范圍過窄，沒有新意?；诖?，一些人認為，這個法律最終變成僅為環(huán)境保護部門適用的部門性法律。今后，國土資源部若力推《自然資源稅法》的制定，國家林業(yè)部等部門若力推《生態(tài)保護稅法》的制定，將進一步加劇部門立法的分割。

三是環(huán)境保護稅重點調節(jié)哪些重點監(jiān)控產業(yè)。根據意見稿的規(guī)定，環(huán)境保護稅重點監(jiān)控(排污)納稅人是指火電、鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭、冶金、建材、采礦、化工、石化、制藥、輕工(釀造、造紙、發(fā)酵、制糖、植物油加工)、紡織、制革等重點污染行業(yè)的納稅人及其他排污行業(yè)的重點監(jiān)控企業(yè)。我們認為，這一規(guī)定看起來很全面，但因為不同類型的企業(yè)排放有不同種類的污染物，故缺乏進一步的可操作性，應當列舉大氣污染防治的重點監(jiān)控(排污)企業(yè)、水污染防治的重點監(jiān)控企業(yè)、固體廢物排放重點監(jiān)控企業(yè)、噪聲排放重點監(jiān)控企業(yè)的形態(tài)。對于這些重點企業(yè)，也應當分工藝開展分類的規(guī)范。對于重點監(jiān)控企業(yè)，也應當采取做加法和做減法相結合的方法，予以規(guī)范。對于可以改造或者升級換代的企業(yè)，應當用稅收優(yōu)惠措施支持它們改造或者升級換代，繼續(xù)發(fā)揮他們在就業(yè)和稅收貢獻方面的作用;對于不能改造或者升級換代的企業(yè)，要用稅收的杠桿手段，逼迫他們退出市場，為新型工業(yè)的發(fā)展騰出環(huán)境空間。

四是如何處理環(huán)境保護稅和排污權有償使用費的關系。目前，國家正總結11個省份在排污權有償使用和在排污權交易方面的試點情況?？偨Y之后將結合經驗和問題，出臺統一的政策，按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》和“十三五”規(guī)劃的要求，在全國推行。環(huán)境保護稅和排污權有償使用費都是針對排污企業(yè)的排污行為征收的費用。對于排污權有償使用費，學者們普遍認為，其是一個“權利費”;對于環(huán)境保護稅，其是按照“環(huán)境補償”的原則對排污行為實際征收的費用。前者作為一個權利可以交易，一般來說，應當是永久的，但是按照財政部等部委出臺的文件，這個權限只有“三到五年”，所以又不像是一個資格性的權利，在此情況下，還征收環(huán)境保護稅，產業(yè)界理解不了。也就是說，如何處理環(huán)境保護稅和排污權有償使用費的關系，沒有理順，學界和產業(yè)界的爭議仍然很大。在實踐中，北京、天津已經大規(guī)模上調排污費至8-20倍，湖北2015年上調排污費一倍左右，已經起到調節(jié)經濟行為、促進環(huán)境保護的效果，有的不太愿意對現有企業(yè)再征收排污權有償使用費。基于此，建議《環(huán)境保護稅法》在制定時，要理順各種稅費的關系，只要達到了環(huán)境保護的效果，就要果斷減少征收費用和稅收，以減輕企業(yè)的負擔。

五是環(huán)境保護稅征收標準的統一和靈活性問題。有人擔心，環(huán)境保護稅的推出會增加企業(yè)的成本，導致中小企業(yè)無法承受，進而最終由消費者來買單。我們認為，目前經濟下行壓力比較大，如果費改稅工作做的很好，就不會出現這種問題，反之就會出現大問題。根據研究，只要是達標排污和符合總量排污的合法企業(yè)，就不可能增加企業(yè)的成本。不過，我國東部地區(qū)和其他發(fā)達城市，領先西部地區(qū)二十到三十年，在這種情況下，環(huán)境保護稅的征收不要一刀切，要考慮地區(qū)差異。差異若過小，不利于落后地區(qū)的經濟發(fā)展;差異若過大，會促使污染企業(yè)跨地區(qū)轉移。從目前的排污權有償使用來看，對于一噸COD的價格，有的發(fā)達省份為6000元左右，有的中西部地區(qū)僅為200多元。價格很低的省份，環(huán)境污染就重一些，價格很高的省份，環(huán)境質量就好一些，環(huán)境保護稅征收標準的確定，應當避免這一教訓。另外，就作用而言，不能就稅收而談稅收，環(huán)境保護稅應當和環(huán)境規(guī)劃等關鍵性改革措施有機地結合起來。下一步，應在京津冀、長三角、珠三角等大區(qū)域的范圍內開展“多規(guī)合一”工作，統籌區(qū)域內的產業(yè)結構和產業(yè)布局，既發(fā)揮各地的產業(yè)和資源優(yōu)勢，也平衡各地的經濟和社會發(fā)展，防止各地產業(yè)重復和無序競爭的現象重演。環(huán)境保護稅的征收如果和“多規(guī)合一”等措施結合起來，環(huán)境保護和經濟發(fā)展的雙重效果將相當好。

此外，立法規(guī)范的設計還要加強部門聯動，提高環(huán)境保護稅收制度的實施效果。如何科學設計《環(huán)境保護稅法》，讓各方共享生態(tài)文明體制改革的紅利，應該在該法中建立健全相應的配套制度，如環(huán)保部門、稅收部門以及其他相關部門如何有序銜接，克服地方保護和部門分割主義，通過聯動機制加強征繳監(jiān)管等問題，及時調整稅率等，值得深入探討，為此，需要建立統一的內部工作平臺和信息公開外部平臺，提高監(jiān)管效率，防止偷逃稅以及違法減免稅等情況發(fā)生。另外，應當建立統一的考核機制，防止部門之間協同和配合不足的現象。只有解決了這些問題，環(huán)境稅法才會得到有效實施。