調(diào)研報告：資源環(huán)境生態(tài)紅線如何優(yōu)化城市發(fā)展?

在宜昌市鞏河水庫岸邊，宜昌市環(huán)保局副局長楊曉東向記者展示“宜昌市環(huán)境總規(guī)”手機(jī)APP。經(jīng)定位后，屏幕上的水環(huán)境質(zhì)量圖清楚地顯示出記者所處的位置為水環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)。

通過手機(jī)APP或電腦輸入經(jīng)緯度，就能夠查出某一地理位置處于哪個生態(tài)功能區(qū)、是否有環(huán)境容量、能否新上建設(shè)項(xiàng)目。這聽起來有些不可思議，但在湖北省宜昌市，卻是現(xiàn)實(shí)。

“我們所處位置屬于生態(tài)功能紅線區(qū)、水環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)和大氣環(huán)境質(zhì)量黃線區(qū)。因?yàn)閷儆诩t線區(qū)，所以此地不可以新上項(xiàng)目。”在宜昌市鞏河水庫岸邊，宜昌市環(huán)保局副局長楊曉東肯定地告訴記者。在他的手機(jī)屏幕上，清晰地顯示著宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃圖。

2015年1月開始正式實(shí)施的宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃(以下簡稱環(huán)境總規(guī))，通過劃定生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源開發(fā)紅線，對城市環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、設(shè)施建設(shè)實(shí)行強(qiáng)制管理，對宜昌市未來產(chǎn)業(yè)布局、城市建設(shè)作出頂層設(shè)計。

當(dāng)前，宜昌市正依托環(huán)境總規(guī)，全面優(yōu)化城市發(fā)展格局，合理利用環(huán)境資源，不斷改善環(huán)境質(zhì)量，完善環(huán)境公共服務(wù)體系，切實(shí)維護(hù)好三峽水庫和長江中上游節(jié)點(diǎn)地區(qū)的環(huán)境安全與生態(tài)平衡。

資源環(huán)境生態(tài)紅線如何劃定?

“宜昌冬季刮東北風(fēng)、夏季刮東南風(fēng)。而‘十一五’以來，高耗能、重化工產(chǎn)業(yè)逐步向宜昌東部轉(zhuǎn)移和集聚，產(chǎn)生的大氣污染物向市區(qū)遷移擴(kuò)散，造成城市霧霾頻發(fā)，治理壓力增大。”宜昌市環(huán)境保護(hù)研究所所長陳安說：“而這種產(chǎn)業(yè)布局引發(fā)的城市環(huán)境問題將通過環(huán)境總規(guī)的實(shí)施得以化解。”

根據(jù)環(huán)境總規(guī)，宜昌東部工業(yè)集聚區(qū)要合理利用區(qū)域環(huán)境容量，以資源環(huán)境承載力為約束條件，優(yōu)化工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)控園區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)類型與規(guī)模，特別要限制火電、冶煉等廢氣排放量大的行業(yè)和企業(yè)。

宜昌地處長江三峽西陵峽口，位于長江中上游交界處。近年來，長江下游地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新步伐加快，長江上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度措施趨緊，長江中游地區(qū)正成為裝備制造、石化化工、鋼鐵冶金等產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、集聚發(fā)展的重要承接區(qū)。作為資源型城市，宜昌經(jīng)濟(jì)發(fā)展依托化工、電力、食品醫(yī)藥等支柱產(chǎn)業(yè)的情況短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)，以重工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對資源、能源需求量大，污染物排放壓力依然較大。同時，用地需求與供給矛盾日趨尖銳，城市周邊的自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)公益林、水源涵養(yǎng)區(qū)、城市綠地及山體、水體等生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等面臨被侵占的風(fēng)險日益增大。

為保障城市環(huán)境安全、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)健康、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，宜昌市政府決定編制實(shí)施宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃。規(guī)劃編制工作于2013年1月啟動，2015年1月，宜昌市第五屆人民代表大會常務(wù)委員會第23次會議審議通過《宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃(2013~2030年)》議案。

環(huán)境總規(guī)遵循環(huán)境優(yōu)先、科學(xué)發(fā)展的基本原則，從當(dāng)?shù)刈匀毁Y源和生態(tài)環(huán)境實(shí)際出發(fā)，以保障轄區(qū)環(huán)境安全、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)健康為根本，實(shí)施生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源開發(fā)紅線的“三線管控”戰(zhàn)略：生態(tài)功能紅線對重要的生態(tài)功能區(qū)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，禁止大規(guī)模工業(yè)和城鎮(zhèn)開發(fā)活動，以保障全市生態(tài)服務(wù)功能，維護(hù)全域生態(tài)安全格局;環(huán)境質(zhì)量紅線實(shí)施水和大氣的分要素管理，對不同區(qū)域水污染物排放和大氣污染物排放實(shí)行分級管控，禁止破壞水環(huán)境、大氣環(huán)境功能的行為，以維護(hù)全市水環(huán)境、大氣環(huán)境質(zhì)量安全;資源利用紅線測算了全市水資源及土地資源承載力上線，分析了水環(huán)境及大氣環(huán)境承載力上線，并提出了相應(yīng)調(diào)控措施。

而對于生態(tài)功能紅線，以及水環(huán)境質(zhì)量紅線、大氣環(huán)境質(zhì)量紅線，在國土總面積2.1萬平方公里的宜昌市，又分別劃定了紅線區(qū)、黃線區(qū)和綠線區(qū)3個管控級別。紅線區(qū)對產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)建設(shè)、資源開發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)實(shí)行強(qiáng)制性管控要求;黃線區(qū)對產(chǎn)業(yè)布局、城市建設(shè)、資源開發(fā)、項(xiàng)目建設(shè)和環(huán)境保護(hù)實(shí)行限制性要求;綠線區(qū)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施引導(dǎo)開發(fā)。

據(jù)介紹，為了保證規(guī)劃科學(xué)性，宜昌市環(huán)境總規(guī)與國家及湖北省主體功能區(qū)規(guī)劃、國家及省級生態(tài)功能區(qū)劃、宜昌市土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、能源發(fā)展規(guī)劃、林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、水利發(fā)展規(guī)劃等多項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行了充分對接，全面征求了發(fā)改、經(jīng)信、國土、規(guī)劃、住建、城管、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等市直部門意見。同時，結(jié)合衛(wèi)星遙感等技術(shù)，對宜昌市的地形地貌、水系分布、河流流域、工業(yè)園區(qū)分布、集中式飲用水水源地、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域等受保護(hù)地塊、環(huán)境監(jiān)測點(diǎn)位分布等進(jìn)行了詳細(xì)分析，對生物多樣性重要性、水源涵養(yǎng)重要性、水體功能及水質(zhì)現(xiàn)狀、土壤侵蝕敏感性、環(huán)境空氣空間敏感性等進(jìn)行了評估。

宜昌市環(huán)境總規(guī)編制組負(fù)責(zé)人、環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院研究員、宜昌市環(huán)保局顧問余向勇說：“每項(xiàng)指標(biāo)的分析都力求精準(zhǔn)。以大氣環(huán)境質(zhì)量紅線的劃定為例，紅線劃定要考慮大氣污染源頭敏感性、大氣污染聚集脆弱性、受體重要性等要素。比如，針對大氣污染聚集脆弱性，我們做了大量的運(yùn)算與實(shí)地驗(yàn)證。首先采用模型解析了宜昌市全年三維氣象場，對全年及典型月風(fēng)場、風(fēng)速的空間分布進(jìn)行了模擬;然后按3×3平方千米為單位將宜昌市劃分成2362個網(wǎng)格單元，按照月份對各網(wǎng)格的污染擴(kuò)散情況進(jìn)行實(shí)驗(yàn)分析和統(tǒng)計，逐一識別了各網(wǎng)格單元的污染物聚集脆弱性。對于水環(huán)境質(zhì)量分級管控，我們遵循高功能高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)、一般功能一般保護(hù)的原則，將全境2.1萬平方公里依數(shù)字高程劃分成近3000個集水區(qū)，逐單元研究水質(zhì)目標(biāo)、測算水環(huán)境容量和承載水平，以水定陸確定環(huán)境管控要求。”

如何確保紅線得以有效實(shí)施?

5月30日，一次特殊的投票在宜昌市人大常委會舉行。

宜昌市五峰土家族自治縣擬建設(shè)投資額為9億元的風(fēng)電項(xiàng)目，但由于50臺風(fēng)電機(jī)組中的17臺處于生態(tài)功能紅線區(qū)，這一項(xiàng)目在2015年被擱置。鑒于風(fēng)電屬于清潔能源，且按照規(guī)定，項(xiàng)目所處生態(tài)公益林區(qū)可在保證面積不變的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)整區(qū)域位置，五峰土家族自治縣政府希望宜昌市人大常委會能夠通過生態(tài)功能紅線區(qū)的調(diào)整，同意風(fēng)電項(xiàng)目上馬。

40位宜昌市人大常委會委員，缺席7人。33位現(xiàn)場鄭重地按下了計票器。投票結(jié)果出來了，31人同意，兩人棄權(quán)。這意味著，這一風(fēng)電項(xiàng)目經(jīng)調(diào)整生態(tài)公益林區(qū)域后可以建設(shè)。

這次投票彰顯了宜昌環(huán)境總規(guī)的法律地位。2015年1月9日，宜昌市第五屆人民代表大會常務(wù)委員會第23次會議通過《宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃(2013~2030年)》，并強(qiáng)調(diào)：“要切實(shí)維護(hù)環(huán)境總規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。環(huán)境總規(guī)依法批準(zhǔn)后，市人民政府應(yīng)當(dāng)及時予以公布，接受社會公眾和新聞媒體監(jiān)督，并適時向市人大常委會報告規(guī)劃的實(shí)施情況。任何單位或者個人無權(quán)隨意改變環(huán)境總規(guī)，執(zhí)行中確需局部調(diào)整時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序履行報批和備案手續(xù)。”

實(shí)際上，這次投票也同時表明，宜昌環(huán)境總規(guī)堅持了科學(xué)論證、合理開發(fā)、綠色發(fā)展的原則和精神。而這些，也正是宜昌環(huán)境總規(guī)得以切實(shí)落地的重要保障。

“環(huán)境總規(guī)是一種前置規(guī)劃，不能局限于環(huán)保部門的了解和應(yīng)用。只有其他部門認(rèn)可并利用，才能確保其在產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)發(fā)展、項(xiàng)目建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等方面發(fā)揮約束和優(yōu)化作用。”宜昌市環(huán)保局局長王仁俊說。

在陳安的電腦里，有一個名為“現(xiàn)場征求意見會議照片”的文件夾，里面是編制組與13個縣(市)區(qū)及高新區(qū)座談和征求意見的現(xiàn)場照片。早在規(guī)劃編制時，為了確保規(guī)劃成果切實(shí)可行、全面落地，編制組做了大量細(xì)致的工作。他們先后3次深入基層做實(shí)地專題調(diào)研，全面征求13個縣市區(qū)人民政府、高新區(qū)管委會以及21家市直部門意見3次，累計召開座談會40余次，技術(shù)研討會十余次，征集修改意見291條，并對修改意見逐條分析研究。書面回復(fù)了采用與否及理由，最終采納了214條修改意見，部分采納45條意見，32條意見未被采納。

環(huán)境總規(guī)特別是紅線區(qū)、黃線區(qū)和綠線區(qū)3個管控級別的劃定，對區(qū)域的發(fā)展有著重大影響。因此，在制訂和征求意見時，必然引發(fā)各方博弈。有的地區(qū)要求放寬紅線區(qū)，因?yàn)榈叵掠猩形撮_發(fā)的礦產(chǎn)資源;也有的地區(qū)要求增加紅線區(qū)域，希望有紅線劃定這一硬框框?yàn)樯鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

楊曉東說：“凝聚各方智慧的環(huán)境總規(guī)，充分考慮到了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，尊重了縣市區(qū)政府和各部門的意見。同時，調(diào)研和座談的過程也是對環(huán)境總規(guī)的宣傳過程。”

余向勇對此深有感觸：“編制組整整花了1年的時間才協(xié)調(diào)好各方訴求。征求意見的過程比規(guī)劃編制更為復(fù)雜和艱難，但這一過程必不可少。只有充分協(xié)調(diào)好發(fā)展部門和保護(hù)部門之間的利益關(guān)系，才能保障規(guī)劃的真正實(shí)施。此外，人大立法也非常關(guān)鍵。一些地方因?yàn)闆]有立法保障，城市環(huán)境總體規(guī)劃做出來了卻很難推進(jìn)。”

紅線劃好了怎么用?

宜昌環(huán)境總規(guī)主要內(nèi)容為“一圖”“一表”“一政策”。即通過“圖”反映環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)紅線的劃定;通過“表”反映可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)、資源環(huán)境承載水平和發(fā)展底線;通過研究制定相應(yīng)的“政策”，實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境基本公共服務(wù)均等化。而“一圖”目前在宜昌市已經(jīng)開始得到廣泛應(yīng)用。

走進(jìn)枝江市環(huán)保局環(huán)評審批部門辦公室，墻上貼著3張圖，分別為宜昌市生態(tài)功能紅線圖、水環(huán)境質(zhì)量紅線圖、大氣環(huán)境質(zhì)量紅線圖。

如今，枝江市環(huán)保局已經(jīng)將環(huán)境總規(guī)全面應(yīng)用到項(xiàng)目環(huán)評中。從2015年1月起，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評技術(shù)報告中需要設(shè)置專門一章“項(xiàng)目與環(huán)境總規(guī)的相符性分析”。在環(huán)境總規(guī)信息管理與應(yīng)用系統(tǒng)中，輸入建設(shè)項(xiàng)目用地范圍拐點(diǎn)經(jīng)緯度坐標(biāo)，就能夠核實(shí)項(xiàng)目選址是否位于紅線區(qū)。如果位于紅線區(qū)，則按照紅線區(qū)類型及管控要求對項(xiàng)目建設(shè)的可行性進(jìn)行深入論證，許多項(xiàng)目因不符合紅線區(qū)準(zhǔn)入要求而被否決。

枝江市環(huán)保局總工程師方孝忠告訴記者：“環(huán)評審批權(quán)力下放后，基層環(huán)保部門壓力陡增。環(huán)境總規(guī)出臺并通過人大審議后，環(huán)評工作的壓力減輕不少。紅線是一條硬杠杠，否決項(xiàng)目也就有了依據(jù)。”

宜昌市環(huán)保局審批科副科長饒波瓊說，越來越多的企業(yè)在選址前到環(huán)保局查看環(huán)境總體規(guī)劃定的紅線范圍。目前，已有100多個項(xiàng)目與環(huán)境總規(guī)做了相符性分析。

為了使環(huán)境總規(guī)的“一圖”內(nèi)容更加細(xì)化，使紅線查詢應(yīng)用更加便利、快捷?，F(xiàn)在，“一圖”已經(jīng)從墻上走向了電腦乃至手機(jī)。

6月2日下午，宜昌市發(fā)改、國土、規(guī)劃、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等18個市直部門和各縣(市)區(qū)環(huán)保局的工作人員參加了“宜昌環(huán)境總體規(guī)劃信息管理與應(yīng)用系統(tǒng)培訓(xùn)”。

楊曉東說：“幾天前，宜昌市環(huán)保局還收到一件來自宜昌市國土資源局的函，要求排查兩處露天采礦建設(shè)范圍是否處于紅線區(qū)。通過培訓(xùn)，各相關(guān)部門將掌握環(huán)境總規(guī)信息管理系統(tǒng)的使用，環(huán)境總規(guī)將有更多的行政管理部門來貫徹執(zhí)行，從而發(fā)揮出更大的作用。”

在培訓(xùn)課上，技術(shù)人員輸入網(wǎng)址后，就直接進(jìn)入到“宜昌環(huán)境總規(guī)(2013~2030年)”頁面。在功能菜單欄下，包括：區(qū)位圖數(shù)據(jù)、五大環(huán)境功能、戰(zhàn)略分區(qū)、生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線、資源利用紅線、環(huán)境風(fēng)險防范、環(huán)境公共服務(wù)、環(huán)境總規(guī)相關(guān)依據(jù)等欄目。點(diǎn)擊項(xiàng)目分析，輸入建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)緯度坐標(biāo)及相關(guān)信息，就可以顯示這一地點(diǎn)所在位置處于生態(tài)功能、水環(huán)境質(zhì)量及大氣環(huán)境質(zhì)量的紅線區(qū)、黃線區(qū)，還是綠線區(qū)。

而手機(jī)APP查詢更加便利。打開“宜昌市環(huán)境總規(guī)”APP后，只要經(jīng)過定位，就能夠出現(xiàn)一張所在地點(diǎn)周邊的生態(tài)功能圖、水環(huán)境質(zhì)量圖和大氣環(huán)境質(zhì)量圖，地點(diǎn)所處紅、黃、綠區(qū)域清晰可見。此APP將于今年下半年向公眾開放。

下一步如何讓環(huán)境總規(guī)更好地發(fā)揮作用?目前，宜昌市政府已明確要求，各有關(guān)縣市等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要編制“環(huán)境控制性詳細(xì)規(guī)劃”，以資源環(huán)境生態(tài)紅線為核心，進(jìn)一步細(xì)化縣(市)區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線空間范圍、管控地塊清單及配套政策。

當(dāng)陽市副市長鄭以宏表示，宜昌市環(huán)境總規(guī)明確了各區(qū)縣生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量基線、資源承載上線、環(huán)境風(fēng)險防線等內(nèi)容，將當(dāng)陽35.2%的區(qū)域劃為生態(tài)功能紅線區(qū)，16.49%的區(qū)域劃為水環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)，4.8%的區(qū)域劃為大氣環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)。下一步，當(dāng)陽市要繼續(xù)堅持生態(tài)立市戰(zhàn)略，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為強(qiáng)化“五個當(dāng)陽”的重要支撐。落實(shí)國家、湖北省、宜昌市資源環(huán)境生態(tài)紅線戰(zhàn)略，編制好《宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃當(dāng)陽市控制性詳細(xì)規(guī)劃》，實(shí)現(xiàn)當(dāng)陽生態(tài)戰(zhàn)略目標(biāo)。

余向勇說：“宜昌兼具山水林田湖庫，三峽大壩也在其中。山區(qū)貧困、平原發(fā)達(dá)、發(fā)展不均衡，在資源過度消耗、環(huán)境污染、生態(tài)破壞已制約經(jīng)濟(jì)騰飛之際，制定實(shí)施城市環(huán)境總體規(guī)劃與區(qū)縣控制性詳細(xì)規(guī)劃，開啟了環(huán)境優(yōu)先、空間精細(xì)化控制的綠色發(fā)展之門?？茖W(xué)規(guī)劃、人大批復(fù)、‘互聯(lián)網(wǎng)+’環(huán)境總規(guī)應(yīng)用，宜昌經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。”