從“霧都”到“碧園” 綠色發(fā)展的倫敦經(jīng)驗

在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念中，綠色發(fā)展是濃墨重彩的一筆，內(nèi)涵豐富、寓意深遠。事實上，面對日趨嚴重的生態(tài)資源約束和環(huán)境困境，二十世紀六七十年代歐美國家就開啟了環(huán)境治理之路，著力于綠色發(fā)展。英國倫敦從“霧都”到“碧園”的演變，就演繹了國際都市從工業(yè)文明到生態(tài)文明的發(fā)展史，累積了綠色發(fā)展的豐富經(jīng)驗。

以改結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)促清潔

以霧霾為代表的空氣污染背后，隱藏著能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費觀念、生活習慣等一系列深層次問題。倫敦治理霧霾的歷程，也是其不斷調(diào)整和改變能源供給結(jié)構(gòu)與消費結(jié)構(gòu)，走向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的歷程。

20世紀50年代，到處林立的煙囪成了倫敦經(jīng)濟繁榮的標志，煤炭成為工業(yè)生產(chǎn)的主要能源，支撐了英國工業(yè)經(jīng)濟的繁榮。伴隨著空氣污染治理的不斷深入，倫敦能源結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生變化。英國政府推動煤改氣進程，逐步使石油和天然氣取代了煤炭，同時進行了煤炭行業(yè)改革，關閉了落后的煤礦產(chǎn)能，減少了煤炭生產(chǎn)量。1952年煤炭占倫敦能源消耗的61%，但隨著一系列法案的頒布實施，家庭用煤量迅速下降。1970年代倫敦開始大量使用天然氣能源，天然氣替換了所有煤市場及60%的燃油市場。2000年，天然氣占倫敦市能源消耗的60%。

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也往往伴隨著能源消耗的加劇，進而污染似乎不可避免。為了避免城市空氣污染的惡化，“煙霧事件”之后的倫敦重新布局工業(yè)，淘汰了鋼鐵、紡織、造船等高耗能產(chǎn)業(yè)，放棄低端的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，選擇了一條綠色產(chǎn)業(yè)之路。

20世紀70年代末至80年代初，倫敦開始實施以服務業(yè)替代傳統(tǒng)工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略，獲得了很大成功。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向以金融、貿(mào)易、旅游等第三產(chǎn)業(yè)為主，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)作為重點產(chǎn)業(yè)加以扶持發(fā)展。倫敦成功借助創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級。

以新技術新政策破治污之困

治理空氣污染是一個長期的系統(tǒng)工程，既需要完善的法規(guī)和技術支持，又需要政策的支持和人員資金的投入。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，倫敦注重加快清潔技術的研發(fā)和使用。英國政府鼓勵企業(yè)采用大氣污染控制技術改革生產(chǎn)工藝，優(yōu)先采用無污染或少污染的工藝。尤其是加強環(huán)保型汽車技術的研發(fā)，設計生產(chǎn)先進的環(huán)保型轎車，并要求所有新車都必須加裝凈化裝置以減少氮氧化物排放。新生產(chǎn)汽車的二氧化碳排放標準在2007年基礎上平均降低40%。此外，還大力發(fā)展監(jiān)控技術，建立大氣監(jiān)測網(wǎng)。自1961年開始，英國就在全國范圍內(nèi)建立了一個由450個團體參加的大氣監(jiān)測網(wǎng)。監(jiān)測網(wǎng)有1200個監(jiān)測點，平均每小時對煙塵與二氧化硫采樣一次，每月測降塵量一次，其中倫敦被列為重點監(jiān)測區(qū)。監(jiān)控技術和環(huán)保技術的推廣應用等，對控制倫敦的大氣污染和環(huán)境保護起到了重要作用。

多種創(chuàng)新性的治污政策工具交相使用，以加強對機動車尾氣排放的綜合治理。“擁堵費”和“低污染排放區(qū)”是代表性的政策措施。

從2003年起，倫敦市政府開始征收“擁堵費”。該政策具體規(guī)定：收費區(qū)域為倫敦市中心8.5平方公里區(qū)域(現(xiàn)在已擴展到了22平方公里區(qū)域)，從周一到周五的早上7點至下午6點在收費區(qū)域內(nèi)行駛，需要繳納10英鎊/天的擁擠費用。據(jù)研究表明，該措施減少了收費區(qū)域內(nèi)26%的交通擁堵；區(qū)域內(nèi)行駛速度增加了5—10公里/小時；2003—2006年，該措施減少了由交通排放的氮氧化物、PM10和二氧化硫污染物濃度，分別為17%、24%和3%，同時還增加了財政收入，為推行其他交通控制措施籌集了資金。

為了進一步改善空氣質(zhì)量，加快污染嚴重車輛的更換速度，促進老舊車輛加裝減排裝置，降低車輛的污染排放，倫敦政府于2008年又推行了“低污染排放區(qū)”政策。政策規(guī)定在低污染排放區(qū)內(nèi)行駛的車輛必須達到一定的排放標準，否則將會被征收費用。研究結(jié)果表明，與低污染排放區(qū)以外的區(qū)域相比，該措施的執(zhí)行使得PM10污染濃度下降了約2.46%到3.07%。

倫敦市政府甚至還公布了更為嚴厲的《交通2025》方案，限制私家車進入倫敦，計劃在20年內(nèi)減少私家車流量9%，每天進入塞車收費區(qū)域的車輛數(shù)目減少超過6萬輛，廢氣排放降低了12%。在限制轎車排放的同時，大力推廣新能源汽車和公共交通。倫敦計劃2015年前建立2.5萬套電動車充電裝置。目前電動汽車買主將享受高額返利，免交汽車碳排放稅、免費停車。

以“立法之重”治“切膚之痛”

空氣如同人類的皮膚。皮膚破了，會有“切膚之痛”，當務之急是施藥縫合。治理空氣污染，也需要對不同“傷口”對癥下藥。“重典治霾”便是“倫敦煙霧事件”之后開出的第一劑藥方。英國政府陸續(xù)出臺或修訂了一系列法案，完善大氣污染防治法律，走向依法治霾之路。

倫敦治霾第一階段重在控制煙霧排放。1954年《倫敦城法案》的出臺，拉開了倫敦依法治霾的序幕。1956年，英國頒布了世界上第一部現(xiàn)代意義上的《清潔空氣法》。依據(jù)該法，倫敦開始大規(guī)模改造城市居民的傳統(tǒng)爐灶，減少煤炭用量；在城市中設立無煙區(qū)，區(qū)內(nèi)禁止使用可產(chǎn)生煙霧的燃料；冬季采取集中供暖；推廣電力和天然氣的使用；將重工業(yè)和發(fā)電廠等煤煙污染大戶遷出市區(qū)。1960年，倫敦的二氧化硫和黑煙濃度分別下降20.9%、43.6%，倫敦治霾取得了初步成效。

自1960年至1980年，倫敦開始了新一輪的重典治霾。1968年，英國政府對《清潔空氣法》進行了修訂和擴充，賦予控制黑煙的住房和地方政府部部長更多權(quán)限，包括出臺新的鍋爐顆粒物和煙塵排放限值的權(quán)力，以及可以強制要求地方政府設立新的煙塵控制區(qū)的權(quán)力。1974年又頒布了《污染控制法》，規(guī)定了機動車燃料的組成，并限制了油品用于機動車或壁爐中硫的含量。這些措施有效地減少了燃煤煙塵和二氧化硫污染，倫敦的霧霾天氣一年比一年減少。

但自上世紀八十年代后，倫敦的汽車數(shù)量激增，當時機動車保有量達到了244萬輛，交通堵塞情況嚴重。自1981年以來，倫敦乘汽車外出的數(shù)量增長了20%，占所有上班行程的43%，交通污染取代工業(yè)污染成為倫敦空氣質(zhì)量的首要威脅。英國政府不得不采取一系列措施來對抗這種由汽車帶來的空氣污染，控制重點也從控制燃煤開始逐步轉(zhuǎn)向機動車污染控制和工業(yè)污染控制。政府陸續(xù)出臺或修訂了一系列法案，如《汽車燃料法》(1981年)、《空氣質(zhì)量標準》(1989年)、《環(huán)境保護法》(1990年)、《道路車輛監(jiān)管法》(1991年)、《清潔空氣法》(1993年修訂)、《環(huán)境法》(1995年)、《國家空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》(1997年)、《大倫敦政府法案》(1999)、《污染預防和控制法案》(1999年)等。

2000年之后，倫敦的空氣質(zhì)量與20世紀五十年代相比，有了巨大的改善，二氧化硫和黑煙濃度再下降84.2%和47.4%，不再是倫敦的主要污染物。通過加強立法，倫敦有效控制了煤煙污染、工業(yè)污染與機動車污染。

多方參與共促“生態(tài)公園”

現(xiàn)在的倫敦，宛若一個生態(tài)的公園。倫敦從“霧都”向“碧園”的轉(zhuǎn)變，正是一些工業(yè)化國家實施經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、努力與大自然和諧共處的縮影。這其中，離不開多方的共同參與。

建立專門的管理、咨詢機構(gòu)。大倫敦議會確定了17個不同的行業(yè)機構(gòu)，分別制定、實施和管治大氣污染控制的各項措施。

科研機構(gòu)同樣功不可沒。許多全國性的研究機構(gòu)以及大學、工廠都廣泛參與了科研工作。如以華倫泉實驗室為中心，根據(jù)遍布全英的1200多個監(jiān)測站的測定結(jié)果，對煙塵和二氧化硫在空氣中的含量進行估算，據(jù)此提出適合倫敦乃至英國其他地區(qū)控制大氣污染的不同措施。再比如阿斯頓大學、里丁大學等一些高等院校分別對車輛尾氣、空氣質(zhì)量標準、控制污染物的排放、測定灰塵及其他污染物的儀器的改進、煙囪的設計安裝及環(huán)保產(chǎn)品的研制等問題進行廣泛深入的研究。

倫敦空氣污染防控和治理的成績還要歸功于英國環(huán)保組織、媒體與公民的合力監(jiān)督。尤其是英國公民，更是治理空氣污染的踐行者。通過政府開設的“英國空氣質(zhì)量檔案”網(wǎng)站、民間組織與倫敦國王學院環(huán)保組織合作開設的“倫敦空氣質(zhì)量網(wǎng)絡”等，公民均可了解到倫敦地區(qū)實時空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，積極參與環(huán)境的監(jiān)督與治理。