能源產(chǎn)業(yè)去產(chǎn)能的十年考

　　在經(jīng)過“十一五”、“十二五”兩個五年規(guī)劃的十年治理后，產(chǎn)能過剩依然是新常態(tài)下中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化過程中仍未治愈的“頑疾”。與以往相比，去產(chǎn)能更加刻不容緩。

　　2016年2月5日，國務(wù)院“罕見”地于同日發(fā)布了《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》兩個文件。

　　眾所周知，產(chǎn)能過剩一直是近年來我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的突出矛盾和問題。國務(wù)院于“十三五”規(guī)劃開局之年的年初再次頒布針對鋼鐵與煤炭兩個行業(yè)的化解過剩產(chǎn)能意見，而且首次提出了煤炭行業(yè)的產(chǎn)能過剩問題。這說明在經(jīng)過“十一五”、“十二五”兩個五年規(guī)劃的十年治理后，產(chǎn)能過剩依然是新常態(tài)下中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化過程中仍未治愈的“頑疾”。而且與以往時期相比，處理產(chǎn)能過剩問題已經(jīng)更加刻不容緩。

　　“十一五”“十二五”越減越多

　　長期以來，我國經(jīng)濟的持續(xù)高速增長刺激了許多行業(yè)的大規(guī)模投資擴張。統(tǒng)計顯示，上世紀90年代以來，我國投資出現(xiàn)過三次明顯的加速增長期，分別出現(xiàn)在1993年、2003年和2009年。持續(xù)的高強度投資必然造成產(chǎn)能增長超過需求消化能力，產(chǎn)能過剩也就在所難免。除了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)過剩。比如光伏行業(yè)，短時期內(nèi)投資過度，致使產(chǎn)能嚴重過剩。

　　為解決產(chǎn)能過剩問題，我國政府采取了諸如產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策、財政貨幣政策等多方面的應(yīng)對措施。2005年11月，國務(wù)院常務(wù)會議把鋼鐵產(chǎn)能過剩作為調(diào)控的“靶心”。2006年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》，從信貸、土地、建設(shè)、環(huán)保、安全等方面強化了管理，嚴格控制新上項目，重點調(diào)控行業(yè)的投資增速。2007年以后，幾乎每年的中央經(jīng)濟工作會議都把“解決產(chǎn)能過剩問題”列為下一年經(jīng)濟工作的重點。2009年9月，國家發(fā)改委等十部門聯(lián)合宣布，對鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和風(fēng)電設(shè)備等產(chǎn)能過剩行業(yè)，國家有關(guān)部門將原則上不再批準擴大產(chǎn)能的項目。

　　“十二五”以來，抑制產(chǎn)能過剩更是成為國家宏觀部門調(diào)控的重要內(nèi)容之一。2012年，我國共下達19個工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標任務(wù)。2013年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（以下稱《指導(dǎo)意見》）指出，化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾是當(dāng)前和今后一個時期推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的工作重點，并提出了通過5年努力，化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾工作取得重要進展的目標。

　　從圖表數(shù)據(jù)看出，自2013年10月發(fā)布《指導(dǎo)意見》后兩年多以來，產(chǎn)能過剩并未得到根本性的有效治理，有些行業(yè)的產(chǎn)能過剩甚至還有所加劇，產(chǎn)能過剩狀況依然十分嚴峻。中國歐盟商會主席伍德克表示：“中國在過去十年并沒有按照計劃解決產(chǎn)能過剩問題，這使得情況更為惡化。”究其原因，治理產(chǎn)能過剩雖然是著眼于供給側(cè)的，但產(chǎn)能過剩狀況卻與供給及需求兩者均密切相關(guān)。

　　從供給端看，國內(nèi)的現(xiàn)實情況是，每年都在壓縮過剩產(chǎn)能，以鋼鐵行業(yè)為例，根據(jù)工信部公布的數(shù)據(jù)，2010年至2014年，我國累計完成淘汰落后煉鐵產(chǎn)能12135萬噸、煉鋼產(chǎn)能9287萬噸。2016年政府工作報告公布的數(shù)據(jù)是：近三年淘汰落后煉鋼煉鐵產(chǎn)能9000多萬噸、水泥2.3億噸、平板玻璃7600多萬重量箱、電解鋁100多萬噸。與此同時，雖然投資增幅已經(jīng)下降，但仍然在上馬新項目，新增產(chǎn)能甚至超過壓縮產(chǎn)能，抵消了壓縮產(chǎn)能的效果。中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年我國淘汰煉鐵產(chǎn)能3000萬噸左右，同時新增煉鐵產(chǎn)能3000萬噸，雖然較2013年下降36.2%，較2012年降幅過半，但新增煉鐵產(chǎn)能與淘汰煉鐵產(chǎn)能基本相當(dāng)，當(dāng)年全國實際煉鐵總產(chǎn)能較上年基本未變。

　　從需求端看，“十二五”以來，我國經(jīng)濟增長持續(xù)放緩，從2011年的9.3%降至2015年的6.9%。經(jīng)濟下行造成總需求下降，致使在產(chǎn)能已經(jīng)壓縮的情況下，相對的產(chǎn)能過剩情況并未好轉(zhuǎn)。以煤炭行業(yè)為例，在經(jīng)濟下行、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與新能源消費增加的情況下，我國煤炭行業(yè)自2012年起步入寒冬，甚至出現(xiàn)了“量價齊跌”的慘烈景象。國家統(tǒng)計局的數(shù)字顯示，到2015年年末，全社會存煤已持續(xù)48個月超過3億噸。但國內(nèi)煤礦現(xiàn)有生產(chǎn)能力40億噸左右，在建規(guī)模11億噸，我國煤炭產(chǎn)能過剩問題十分突出。

　　從國際經(jīng)驗看，世界上發(fā)達國家和地區(qū)（如歐洲、美國、日本）均經(jīng)歷過產(chǎn)能過剩階段。這些國家陸續(xù)花了20～30年的時間才慢慢化解掉過剩產(chǎn)能。因此，我國化解產(chǎn)能過剩不可能一蹴而就，也不能操之過急。

　　2013年10月發(fā)布的《指導(dǎo)意見》給出了5年的時間，今年2月頒布的化解鋼鐵與煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩的意見又提出了5年的時間。實際上把政策執(zhí)行期限由原來的2018年延長至2020年。中國企業(yè)家調(diào)查系統(tǒng)此前發(fā)布的調(diào)查報告同樣顯示，71%的企業(yè)認為產(chǎn)能過剩“非常嚴重”或“比較嚴重”。超過一半的企業(yè)認為，要消化目前的過剩產(chǎn)能，至少需要3年以上的時間。從治理產(chǎn)能過剩的經(jīng)驗看，3～5年的時間仍然是不夠的。

　　回顧治理產(chǎn)能過剩的歷史，可以看出，產(chǎn)能過剩的發(fā)生是反反復(fù)復(fù)，屢次治理，又屢次反彈。產(chǎn)生產(chǎn)能過剩的原因一直基本相同，治療對策也基本相近，而導(dǎo)致政策失效的原因也基本相同。例如，在我國，政府特別是地方政府因追求高增長而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩這一重要原因一直沒有明顯變化。由于存在過度追求速度和投資偏好的體制機制動因，地方政府行為上必然要人為壓低生產(chǎn)要素等投資品價格支撐投資高增長，無論是各地招商引資中的競爭性壓價政策—土地、稅收優(yōu)惠，不計環(huán)境成本，還是要素價格市場化的遲滯，本質(zhì)上都是政府過度干預(yù)資源配置產(chǎn)生的市場信號扭曲。

　　以史為鑒 “對癥下藥”

　　“在回顧了2009年的研究報告之后，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)時提出的建議在今天仍然有效。我們希望2016年的分析和建議可以推動中國的政策制定者采取實際行動。”伍德克說。

　　因此，未來化解產(chǎn)能過剩要“以史為鑒”，充分借鑒前期的經(jīng)驗與教訓(xùn)，政策的制定必須既充分考慮現(xiàn)階段的體制特點與經(jīng)濟環(huán)境，分析前期政策的得失，糾正政策執(zhí)行中的失效，同時又前瞻未來，與體制改革的目標銜接，從而在執(zhí)行中不斷提升政策的針對性與有效性。

　　——不斷提升調(diào)控政策的科學(xué)性和預(yù)見性

　　我國化解產(chǎn)能過剩一直以壓縮產(chǎn)能、總量控制為主要手段。這種手段的不足在于僅從供給側(cè)出發(fā)調(diào)節(jié)產(chǎn)能過剩，而產(chǎn)能過剩狀況是由供需兩個方面的狀況決定的。這種調(diào)控目標與結(jié)果一再背離的現(xiàn)象，需要決策部門認真反思。要吸取“越控制總量，投資越踴躍，產(chǎn)能越過剩”的教訓(xùn)。

　　一是建立產(chǎn)能利用率評估和預(yù)警制度。首先，提升宏觀經(jīng)濟走勢的預(yù)測水平，減少對微觀經(jīng)濟的直接管制和干預(yù)，將現(xiàn)行企業(yè)統(tǒng)計、景氣指數(shù)分析與產(chǎn)能利用率評價結(jié)合起來，逐步建立起統(tǒng)一的行業(yè)產(chǎn)能過剩評估指標體系和預(yù)警系統(tǒng)，讓企業(yè)和投資者及時準確地了解行業(yè)產(chǎn)能及相關(guān)信息，理智決策進入或退出市場行為，商業(yè)銀行據(jù)此控制信貸投向和規(guī)模，防止投資過度，規(guī)避金融風(fēng)險；其次，改革“總量控制”的產(chǎn)業(yè)政策思路以及建立在此基礎(chǔ)上的項目審批準入制度，最終改審批制為核準制，并且要以能源資源、環(huán)境保護和安全生產(chǎn)作為前置性條件，監(jiān)管方式也應(yīng)該從前置性審批，轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮泻褪潞蟮倪^程監(jiān)管，提高調(diào)控水平。

　　二是差異化不同性質(zhì)過剩產(chǎn)能的調(diào)控方法，對于不同性質(zhì)的產(chǎn)能過剩，需要分業(yè)施策、多管齊下。對技術(shù)落后產(chǎn)能的企業(yè)，依照國家法律和法規(guī)關(guān)停、淘汰，防止這類企業(yè)在市場出現(xiàn)短期需求趨旺、價格上漲時“死灰復(fù)燃”；對結(jié)構(gòu)性缺陷導(dǎo)致的“低水平”過剩產(chǎn)能實行“有保有壓”的調(diào)控措施，利用信貸、財稅、價格等經(jīng)濟政策杠桿“扶優(yōu)汰劣”，引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整；對因購買力水平低、有效需求不足產(chǎn)生的相對性產(chǎn)能過剩和部分行業(yè)出現(xiàn)的階段性產(chǎn)能過剩，加強規(guī)劃引導(dǎo)，提高企業(yè)集中度，引導(dǎo)企業(yè)站術(shù)進步前沿、順應(yīng)產(chǎn)品更新?lián)Q代趨勢進行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　——加大政策執(zhí)法的力度和權(quán)威性

　　從以往政策執(zhí)行的教訓(xùn)看，一些設(shè)計初衷良好的政策沒有得到有效貫徹執(zhí)行，或者被政策受力方化解，致使政策未能發(fā)揮應(yīng)有的效果。調(diào)查顯示，各地都有大批未經(jīng)國家環(huán)評和審批而上馬的鋼鐵、水泥、玻璃和電解鋁項目。同時，一些地方進入工信部淘汰落后名單的企業(yè)產(chǎn)能，至今仍然在運行，沒有被淘汰。這些現(xiàn)象的一再出現(xiàn)，已經(jīng)嚴重削弱了產(chǎn)業(yè)政策和政府部門的權(quán)威性和公信力。原工信部部長李毅中曾表示，政府部門在調(diào)控淘汰落后產(chǎn)能上力度還不夠，措施不得力。

　　應(yīng)該說，在目前的體制環(huán)境下，上述政策還是有“用武之地”的，但必須嚴格執(zhí)法，加大監(jiān)管的力度，不折不扣地執(zhí)行各項政策法規(guī)，切不可姑息手軟。一是建立巡視檢查制度，由發(fā)改委、工信部等部門組成檢查組，定期巡視檢查。這樣才能發(fā)現(xiàn)那些違規(guī)未申報的新項目。二是強調(diào)行政問責(zé)制的使用。在這方面，有些地方在治理污染上已經(jīng)創(chuàng)造了很好的經(jīng)驗，一些地方政府提出“治河先治污，治污先治官，治官先治人”的鐵腕治污措施，收到很好效果。

　　——加快配套政策的改革速度

　　由于產(chǎn)能過剩的產(chǎn)生與我國經(jīng)濟環(huán)境與體制的復(fù)雜性具有高度的相關(guān)性，因此，產(chǎn)能過剩的治理也必須其它相關(guān)配套政策的支持。

　　一是深化行政管理體制改革。包括重塑中央和地方財政關(guān)系和改革地方官員的評價和升遷體系。伴隨新預(yù)算法的實施，公眾支出應(yīng)該更加透明和更好地得到社會監(jiān)督以避免地方政之間通過各種形式的補貼開展投資和經(jīng)濟增長方面的攀比。而加快地方政府官員評價和升遷體系的改革，則有助于消除地方政府對企業(yè)投資行為的過度干預(yù)。

　　二是完善財稅支持政策。各級財政加大對產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)實施結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的支持力度，完善促進企業(yè)兼并重組的稅收政策。對向境外轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能的企業(yè)，其出口設(shè)備及產(chǎn)品可按現(xiàn)行規(guī)定享受出口退稅政策。修訂完善資源綜合利用財稅優(yōu)惠政策。

　　三是繼續(xù)落實有保有控的金融政策。對整合過剩產(chǎn)能的企業(yè)，積極穩(wěn)妥開展并購貸款業(yè)務(wù)。大力發(fā)展各類機構(gòu)投資，鼓勵創(chuàng)新基金品種，開拓企業(yè)兼并重組融資渠道。加大企業(yè)“走出去”的貸款支持力度、適當(dāng)簡化審批程序，完善海外投資保險產(chǎn)品，研究完善“走出去”投融資服務(wù)體系，支持產(chǎn)能向境外轉(zhuǎn)移。

　　四是完善和規(guī)范價格政策，深化資源型產(chǎn)品價格改革。按照體現(xiàn)資源稀缺性和環(huán)境成本的原則，深化水、電、油、氣、礦等資源價格改革。對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等高耗能行業(yè)，能耗、電耗、水耗達不到行業(yè)標準的產(chǎn)能，實施差別電價和懲罰性電價、水價。

　　五是落實職工安置政策。據(jù)新華社報道，未來2至3年，若產(chǎn)能過剩最嚴重的行業(yè)減產(chǎn)30%，將造成裁員300萬人。這些工業(yè)包括：鋼鐵、煤炭開采、水泥、造船業(yè)、煉鋁和平板玻璃。各級政府要切實負起責(zé)任，將化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾中企業(yè)下崗失業(yè)人員納入就業(yè)扶持政策體系，按規(guī)定落實好其社會保障待遇，依法妥善處理職工勞動關(guān)系。

　　——充分發(fā)揮市場機制的決定性作用

　　由于產(chǎn)能過剩反映了經(jīng)濟運行中供給與需求的相對狀況。從根本上看，只有運用市場化辦法才能建立化解產(chǎn)能過剩的長效機制。前不久，李克強總理在太原主持召開鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能、實現(xiàn)脫困發(fā)展工作座談會時指出，要更加注重運用市場化辦法化解過剩產(chǎn)能。從國際經(jīng)驗看，美國當(dāng)年化解產(chǎn)能過剩主要是靠市場優(yōu)勝劣汰、自然出清。美國每年企業(yè)間購并重組以及破產(chǎn)數(shù)量數(shù)以萬計，加之發(fā)達的風(fēng)險投資和資本市場支持，為市場機制發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件。

　　從我國當(dāng)前情況看，產(chǎn)能過剩在各個行業(yè)都存在，原材料行業(yè)如水泥、玻璃，機械行業(yè)如汽車、造船，新興產(chǎn)業(yè)如光伏、風(fēng)電等，都有產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象，產(chǎn)能利用率大約都在70%左右，但汽車行業(yè)甚至水泥行業(yè)的效益都好于鋼鐵行業(yè)。統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2014年鋼鐵業(yè)利潤率2.2%，低于工業(yè)企業(yè)5.91%的平均水平，更是遠低于汽車制造業(yè)8.99%的水平。即使在鋼鐵行業(yè)內(nèi)部，也不是每個企業(yè)都虧損。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場倒逼機制作用，要靠市場機制起作用，通過市場競爭化解過剩產(chǎn)能，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。這才是化解產(chǎn)能過剩的“治標”之策。（文 胡遲 作者系國務(wù)院國資委研究中心研究員）