試析供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革（四、優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)）

　　中國雖然能源消費(fèi)總量達(dá)到世界第一，但人均能源消費(fèi)量僅與世界平均水平相當(dāng)，與發(fā)達(dá)國家相差甚遠(yuǎn)。油氣等優(yōu)質(zhì)能源的消費(fèi)水平甚至低于很多低收入國家。近幾年，美國的頁巖氣革命促進(jìn)了其能源獨(dú)立，能源價格出現(xiàn)下降，油價、工商業(yè)電價已低于中國，極大地提高了其制造業(yè)競爭力。這對于長期靠低成本優(yōu)勢發(fā)展制造業(yè)的中國來說，無疑是巨大的壓力。我們作為一個發(fā)展中大國，要在2020年實(shí)現(xiàn)全面小康，離不開優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、清潔、安全的能源供給。

　　一、能源領(lǐng)域亟需市場化改革

　　改革開放以來，中國能源工業(yè)迅速壯大，能源自給率超過90%，有力支撐了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但存在的問題也很明顯，如能源結(jié)構(gòu)不合理、能源利用方式粗放、煤電矛盾加劇、用能成本上升等。這些問題主要不是資源稟賦不足或生產(chǎn)能力不夠造成的，而是因?yàn)楝F(xiàn)有能源體制脫胎于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)，能源政策還不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化的要求。在黨的十八大上，提出了“推動能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命”，成為解決中國能源問題的重要指導(dǎo)思想。所謂革命，不僅指能源技術(shù)上的進(jìn)步，也包括能源結(jié)構(gòu)、能源體制、能源安全觀念上的重大變化。

　　能源是我國計劃經(jīng)濟(jì)時期嚴(yán)格實(shí)行計劃管理的產(chǎn)品，這成為能源供應(yīng)長期短缺、利用效率較低的重要原因。隨著中國確立市場化改革方向，國家首先放開了煤炭價格，又在電力行業(yè)實(shí)行廠網(wǎng)分開。通過引入競爭機(jī)制，煤炭、電力的供給能力明顯增加，效率大幅提高。

　　但是，能源市場化改革的步伐是緩慢的。至今為止，生產(chǎn)計劃、電量計劃、用能計劃、運(yùn)輸計劃、項(xiàng)目審批、國家定價仍普遍存在。一些國有能源企業(yè)仍在代行政府職能。各種行政審批數(shù)量眾多，耗費(fèi)大量時間和金錢，提高了交易成本?？梢哉f，能源領(lǐng)域普遍存在著計劃與市場并存的雙重體制，價格機(jī)制對能源供求關(guān)系的自動調(diào)節(jié)受到了抑制。

　　能源是否要進(jìn)行市場化改革，各方面認(rèn)識并不統(tǒng)一。拖延能源市場化改革的觀點(diǎn)包括：“特殊論”，煤炭、電力、油氣是特殊商品，是市場失靈的領(lǐng)域；“安全論”，改革會影響社會穩(wěn)定和生產(chǎn)安全；“控制論”，這些領(lǐng)域是國民經(jīng)濟(jì)命脈，必須壟斷經(jīng)營，等等。其實(shí)不僅僅是能源，很多領(lǐng)域在面臨市場化改革時都會有人舉出這幾面旗幟作為擋箭牌。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的歷史則表明，能源領(lǐng)域完全可以市場化。

　　關(guān)于能源是否是商品，是一般商品還是特殊商品的爭論，不同的結(jié)論在處理政府與市場關(guān)系上會有截然不同的做法。如果承認(rèn)能源是商品，那么就應(yīng)當(dāng)放松管制，由市場配置能源。如果認(rèn)為能源不是商品或者認(rèn)為是特殊商品，是市場失靈的領(lǐng)域，那么就要由政府出面配置資源。事實(shí)上，希望把能源確立為市場失靈領(lǐng)域的聲音和力量并不弱。所幸的是，中央已經(jīng)明確要還原能源商品屬性。既然是商品，就要按照十八屆三中全會的要求，使市場在資源配置中起決定性作用。能源界應(yīng)當(dāng)把思想統(tǒng)一到這一重大判斷上來。而樹立新的能源安全觀和公正對待各類所有制準(zhǔn)入，還有待于在進(jìn)一步解放思想中逐步得到轉(zhuǎn)變。

　　二、銜接能源改革與國企改革

　　近期，黨中央國務(wù)院連續(xù)出臺了電力、國企、價格改革意見，油氣改革也在醞釀之中。我國能源行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度高、國有企業(yè)比重大，推進(jìn)電力、油氣改革無法回避國有企業(yè)改革，國企改革也不能回避能源改革。如何將能源行業(yè)改革與國企改革統(tǒng)籌考慮，這是當(dāng)前面臨的突出問題。

　?。ㄒ唬﹪心茉雌髽I(yè)如何分類

　　這一輪國企改革的重點(diǎn)之一，是將國企按商業(yè)類和公益類進(jìn)行分類改革。國有能源企業(yè)屬于哪一類？

　　能源是商品，應(yīng)當(dāng)由市場對能源資源配置起決定性作用，從這個意義上講能源企業(yè)屬于商業(yè)類。但現(xiàn)在部分國有能源企業(yè)又負(fù)有普遍服務(wù)職能，如滿足弱勢群體用能需求、為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供低價電低價油等，這些業(yè)務(wù)具有一定的公益性。電網(wǎng)企業(yè)和油氣企業(yè)將商業(yè)性業(yè)務(wù)與公益性業(yè)務(wù)混在一起，內(nèi)部形成了交叉補(bǔ)貼，無論將他們歸為哪一類都不夠準(zhǔn)確。

　　解決這個難題，關(guān)鍵還在于劃清政府和企業(yè)的職能。即政府為公民和企業(yè)提供基本公共服務(wù)，包括對困難群體用電用油提供補(bǔ)貼；能源企業(yè)則要按供求關(guān)系定價，按商業(yè)原則經(jīng)營；工商企業(yè)和居民用能則按市場價格付費(fèi)。

　　在明確政企職能的前提下，可以將本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)職能從能源企業(yè)中剝離出來。盡管政府滿足特殊群體能源基本服務(wù)需求的職能仍然要由能源企業(yè)完成，但政府與能源企業(yè)的關(guān)系是政府購買服務(wù)，而不是通過能源企業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼來解決。在能源企業(yè)剝離公共服務(wù)職能后，能源企業(yè)才能真正成為商業(yè)類企業(yè)。

　?。ǘ┙徊嫜a(bǔ)貼落誰家

　　國有能源企業(yè)中發(fā)生的交叉補(bǔ)貼，一般理解為企業(yè)以低于邊際成本的價格向公益性業(yè)務(wù)提供商品或服務(wù)，這部分補(bǔ)貼需要由企業(yè)商業(yè)性業(yè)務(wù)的盈利來承擔(dān)。從理論上講，剝離企業(yè)承擔(dān)的公共服務(wù)職能后，這部分交叉補(bǔ)貼支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)由政府公共預(yù)算承擔(dān)，這勢必增加財政支出。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長放緩的形勢下，財政的收支矛盾已十分突出，能否推進(jìn)這項(xiàng)改革需要作認(rèn)真的測算。

　　長期以來，國有能源企業(yè)反映交叉補(bǔ)貼數(shù)量很大，但究竟大到什么程度，一直沒有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。財政支出都要有預(yù)算，哪些可以納入預(yù)算，哪些不能納入預(yù)算有嚴(yán)格的規(guī)定。很多在能源企業(yè)內(nèi)部認(rèn)為是公益服務(wù)的支出事項(xiàng)，按照財政的標(biāo)準(zhǔn)是不應(yīng)支出的，一旦將交叉補(bǔ)貼的支出責(zé)任轉(zhuǎn)到財政，數(shù)量會受到嚴(yán)格控制。

　　比如，工商企業(yè)用電用氣價格高，城市居民價格低，能源企業(yè)用工商業(yè)電價氣價補(bǔ)貼居民消費(fèi)，這在交叉補(bǔ)貼中占了很大一部分。一般來說，城市中越是收入高的家庭用能越多，享受的交叉補(bǔ)貼就越多，這是不公平的，也違反了交叉補(bǔ)貼的初衷。真正的困難群體家庭實(shí)際用電用氣量比較少，政府已經(jīng)為他們建立了最低生活保障和各種救濟(jì)制度，不必由能源企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。因此，將企業(yè)交叉補(bǔ)貼的支出責(zé)任交給政府，政府的實(shí)際支出不會增長太多，而補(bǔ)貼也會更為公平合理。

　　（三）網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管不可少

　　在最近出臺的幾個改革意見中都明確了網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)的改革方向。電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)都是網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)，這意味著今后有可能在這些領(lǐng)域進(jìn)行企業(yè)資產(chǎn)和業(yè)務(wù)重組，這是國企改革與能源體制改革的重要結(jié)合點(diǎn)。

　　對網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)而言，加強(qiáng)政府監(jiān)管是改革的應(yīng)有之義。重點(diǎn)要監(jiān)管幾個方面：一是政府對網(wǎng)絡(luò)輸配業(yè)務(wù)單獨(dú)定價、單獨(dú)監(jiān)管；二是網(wǎng)絡(luò)向第三方無歧視開放；三是網(wǎng)絡(luò)建設(shè)投資向各類投資主體開放。

　　政府作為監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管力量建設(shè)，在制度安排上要解決政監(jiān)合一還是政監(jiān)分開，統(tǒng)一監(jiān)管還是分段監(jiān)管，垂直監(jiān)管還是分級監(jiān)管等問題。這些問題目前尚無具體的解決方案，還有待提上改革日程。

　?。ㄋ模┫蚬苜Y本為主轉(zhuǎn)變

　　現(xiàn)行的國家對國有能源企業(yè)管理方式與其它國資無異，主要是管人管事管資產(chǎn)，股東回報在其中處次要地位。過多的直接管理極大地制約了企業(yè)的自主權(quán)，不利于企業(yè)參與市場競爭。

　　國資監(jiān)管轉(zhuǎn)到以管資本為主，體現(xiàn)了國家在國有資產(chǎn)經(jīng)營目標(biāo)上的重大轉(zhuǎn)變。具體到能源企業(yè)，首先可以通過資本運(yùn)營實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級?，F(xiàn)在大量的國有能源企業(yè)是按能源品種建立的，有關(guān)部門也是按資產(chǎn)量對能源企業(yè)進(jìn)行排位，如發(fā)電企業(yè)看裝機(jī)容量、油氣和煤炭企業(yè)看資源儲量。管資本為主后，應(yīng)當(dāng)允許能源企業(yè)根據(jù)世界能源格局的變化和我國能源代際更替的需要，更靈活地處置資產(chǎn)，從事投資回報更高的能源業(yè)務(wù)。

　　其次，國有能源企業(yè)可以出讓部分股權(quán)解決歷史遺留問題。這對很多目前陷入困境的煤炭企業(yè)、老工業(yè)基地企業(yè)有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

　　三是提高能源國有企業(yè)國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模。與能源國企動輒上萬億的資產(chǎn)相比，其上繳的國有資本預(yù)算規(guī)模偏低，而且大量的預(yù)算又用于國有能源企業(yè)，有的還在享受國家補(bǔ)貼，這種情況必須改變。今后國家應(yīng)當(dāng)將能源企業(yè)國有資本股東回報的多少，作為衡量企業(yè)業(yè)績和社會責(zé)任的主要標(biāo)志。

　　三、構(gòu)建優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)、清潔、安全的能源供應(yīng)體系

　　我國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)對資源環(huán)境造成很大壓力。從發(fā)達(dá)國家走過的道路來看，能源結(jié)構(gòu)的變化有一定的規(guī)律，就是從低密度能源向高密度能源發(fā)展，從高碳能源向低碳或無碳能源發(fā)展，總體上看能源是向優(yōu)質(zhì)化方向演進(jìn)。

　?。ㄒ唬┘涌炷茉创H更替步伐

　　中國能源結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整，需要早日走出煤炭時代，進(jìn)入油氣時代。人類對能源的使用，大致經(jīng)過了薪柴時代、煤炭時代和油氣時代。能源發(fā)展的歷程，基本上體現(xiàn)了能源優(yōu)質(zhì)化過程。全球一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，油氣占56%，煤炭占30%。OECD國家早已進(jìn)入了油氣時代。中國油氣消費(fèi)占一次能源的23%，煤炭則占到66%，仍然處于煤炭時代。煤炭的大量使用，給我們帶來了生態(tài)環(huán)境惡化、運(yùn)輸壓力加大、安全事故頻發(fā)、溫室氣體排放增加等一系列問題。中國煤炭的高效清潔利用在世界上達(dá)到較高水平，受水資源和經(jīng)濟(jì)性的制約，進(jìn)一步可挖掘的潛力已經(jīng)有限。中國要成為一個現(xiàn)代化的大國，不論從提高用能效率來說，還是從建設(shè)生態(tài)文明的角度來看，都不能停留在煤炭時代，理應(yīng)同發(fā)達(dá)國家一樣，普遍用上優(yōu)質(zhì)、清潔、方便的油氣能源，實(shí)現(xiàn)能源利用的代際更替。

　　要實(shí)現(xiàn)能源的代際更替，離不開能源安全觀念的轉(zhuǎn)變。當(dāng)中國準(zhǔn)備從煤炭時代進(jìn)入油氣時代，一個普遍的擔(dān)心是，石油對外依存度提高會危及能源安全。事實(shí)上，中國一次能源的自給率高達(dá)90%。石油進(jìn)口量和進(jìn)口依存度與能源安全不存在簡單的對應(yīng)關(guān)系，國際上也沒有通行的標(biāo)準(zhǔn)可循。中國從改革開放之初就對國際格局作出了判斷：和平與發(fā)展是當(dāng)代世界的主題，世界大戰(zhàn)打不起來。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，擔(dān)心中國與某大國爆發(fā)全面沖突從而中斷外部石油供應(yīng)的假設(shè)，在可預(yù)見的未來很難成立。

　　當(dāng)前和今后一個時期，歐佩克對石油供應(yīng)的控制力會繼續(xù)減弱，美國走向能源獨(dú)立，世界石油產(chǎn)能總體供大于求，石油供應(yīng)方出現(xiàn)多中心格局，這為中國擴(kuò)大石油進(jìn)口創(chuàng)造了有利的外部條件。當(dāng)然，油價大幅波動、能源通道的安全風(fēng)險仍然存在。面對這些問題，靠一個國家單獨(dú)解決是十分困難的，需要我們將維護(hù)石油安全的思路從個體安全轉(zhuǎn)向集體安全。只有通過參與全球治理，有效維護(hù)全球和地區(qū)石油安全，才能從根本上維護(hù)本國的能源安全。

　?。ǘ┐罅Πl(fā)展可再生能源

　　大規(guī)模發(fā)展風(fēng)能、太陽能發(fā)電可以減少溫室氣體排放，這是發(fā)達(dá)國家普遍鼓勵其發(fā)展的重要原因。中國現(xiàn)在已經(jīng)是世界第一排放大國，在聯(lián)合國氣候變化談判中受到很大壓力。中國承諾：“計劃2030年左右達(dá)到二氧化碳排放峰值，到2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右”。中國大力發(fā)展可再生能源很大程度上是為了履行這兩項(xiàng)承諾。現(xiàn)在看來，完成這兩個指標(biāo)仍然有不小難度。

　　發(fā)展可再能能源對調(diào)整能源結(jié)構(gòu)具有重要意義，但對發(fā)展思路存在不小的爭議，需要慎重決策。中國太陽能、光伏發(fā)電走的是“大規(guī)模、高度集中度開發(fā)，遠(yuǎn)距離、高電壓輸送”的發(fā)展道路。風(fēng)電、太陽能發(fā)電都有隨機(jī)性、間歇性的特點(diǎn)。在一個電網(wǎng)里，集中開發(fā)的風(fēng)能、太陽能發(fā)電規(guī)模太大，會為電網(wǎng)調(diào)度增加困難。而以分散方式、較低電壓等級接入系統(tǒng)的風(fēng)電、光伏發(fā)電，對電網(wǎng)的影響較小。

　　現(xiàn)在，西部地區(qū)大規(guī)模開發(fā)的風(fēng)電、光伏發(fā)電遠(yuǎn)離消費(fèi)地，面臨送出困難，甚至出現(xiàn)大量棄風(fēng)限電的現(xiàn)象。在研究解決辦法時，有關(guān)方面寄希望于特高壓遠(yuǎn)距離輸電。由于輸電投入巨大而可再生能源電量較少，會大幅提高消費(fèi)地用電成本，不是經(jīng)濟(jì)可行的辦法。因此，中國應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)整開發(fā)方針，大力發(fā)展“小規(guī)模、低電壓、近消納、直接接入配電網(wǎng)系統(tǒng)”的分布式可再生能源，不宜再在西部大規(guī)模開發(fā)風(fēng)能、太陽能發(fā)電項(xiàng)目。

　?。ㄈ┌踩咝Оl(fā)展核電

　　2003年召開的全國核電建設(shè)工作會議提出，核電要統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一技術(shù)路線，引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，加快自主化建設(shè)。經(jīng)過“十一五”和“十二五”期間規(guī)?；l(fā)展，我國核電產(chǎn)業(yè)的研發(fā)設(shè)計、建安施工、裝備制造、運(yùn)營管理等方面能力顯著提升。AP1000項(xiàng)目在國內(nèi)已經(jīng)批量開工。2015年10月，經(jīng)國家核安全局評審，多年困擾AP1000的主泵技術(shù)問題已經(jīng)解決，為新上AP1000項(xiàng)目掃清了障礙。我國自主研發(fā)的“華龍一號”簽訂了兩個出口合同，5個合作框架協(xié)議。CAP1400得到南非、土耳其等國家的高度認(rèn)可，談判取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。核電“走出去”已經(jīng)有了良好的開端。

　　中國要在國際核電市場占有一席之地，必須在本國的應(yīng)用開發(fā)上達(dá)到較高水平，并保持相對穩(wěn)定的建設(shè)節(jié)奏。一是推進(jìn)已批準(zhǔn)的“華龍一號”項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)一步夯實(shí)自主技術(shù)基礎(chǔ)，為“走出去”創(chuàng)造條件。二是堅(jiān)持AP1000技術(shù)路線，加快后續(xù)項(xiàng)目審批。據(jù)初步統(tǒng)計，“十三五”具備開工條件的AP1000廠址有10個，共32臺，總裝機(jī)容量達(dá)4000萬千瓦。這些機(jī)組可以考慮按每年5-8臺的速度開工。在“十三五”期間再批準(zhǔn)一批AP1000項(xiàng)目開展前期工作，為“十四五”核電建設(shè)作好準(zhǔn)備。三是盡快核準(zhǔn)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的CAP1400示范項(xiàng)目，并在“十三五”期間批量建設(shè)，同時成為“走出去”的主力機(jī)型之一。四是有序推動湖北咸寧、湖南桃花江、江西彭澤等內(nèi)陸核電項(xiàng)目，“十三五”期間可考慮內(nèi)陸核電項(xiàng)目零的突破。

　　當(dāng)前，世界能源格局正在發(fā)生深刻變化，結(jié)構(gòu)性改革在我國提上了日程。古往今來的歷史表明，一個偉大的民族，不一定贏在出發(fā)的起點(diǎn)，但一定要贏在變革的拐點(diǎn)。能源的結(jié)構(gòu)性改革，既包括體制改革，也包括能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，能源工作者應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前難得的機(jī)遇所作為。（范必/文）