利用低通脹推動(dòng)油價(jià)電價(jià)改革

　　當(dāng)前應(yīng)利用通脹率低的有利時(shí)機(jī)，把握重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動(dòng)成品油價(jià)格和綠色電價(jià)體系改革，助力應(yīng)對(duì)氣候變化和治理霧霾。一是以放為主加快能源價(jià)格形成機(jī)制改革；二是通過油氣體制改革，實(shí)現(xiàn)成品油市場化定價(jià)；三是將煤炭等化石能源外部成本內(nèi)部化，形成綠色電價(jià)；四是以資源稅費(fèi)和能源消費(fèi)稅為重點(diǎn)，建立能源生產(chǎn)消費(fèi)約束和綠色轉(zhuǎn)型的生態(tài)財(cái)稅體系。

　　無論是應(yīng)對(duì)氣候變化還是治霾，能源都是重要抓手。價(jià)格是調(diào)整供需和引導(dǎo)資源配置最為關(guān)鍵的杠桿，適時(shí)加快能源價(jià)格改革，可對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化和治霾發(fā)揮重要作用。當(dāng)前，物價(jià)平穩(wěn)，通脹率總體偏低，各方面認(rèn)識(shí)已比較一致，加快能源價(jià)格改革，將外部成本內(nèi)部化，建立反映全要素的價(jià)格體系，可為治霾、結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場化改革增加動(dòng)力、釋放活力。

　　以放為主加快能源價(jià)格形成機(jī)制改革

　　我國能源領(lǐng)域主要由市場決定的價(jià)格機(jī)制還未形成。2015年下發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》已經(jīng)明確，到2017年，實(shí)現(xiàn)競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格基本放開，到2020年，市場決定價(jià)格機(jī)制基本完善，價(jià)格調(diào)控機(jī)制基本健全。對(duì)照此目標(biāo)，我們認(rèn)為，“十三五”期間能源價(jià)格改革應(yīng)以“放”為主，最大限度地縮小政府定價(jià)范圍，同時(shí)強(qiáng)化壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管。

　　盡快放開競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格管制。應(yīng)結(jié)合已經(jīng)頒布的新電改方案及其配套文件，以及即將實(shí)施的油氣改革方案，加快競爭性環(huán)節(jié)的價(jià)格改革。除了區(qū)域天然氣管道和電網(wǎng)的自然壟斷，其余各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都應(yīng)形成競爭性市場，成品油價(jià)格、天然氣氣源和終端銷售價(jià)格、上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)均應(yīng)適時(shí)放開。

　　加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)成本監(jiān)管。對(duì)油氣管網(wǎng)、輸電網(wǎng)絡(luò)等自然壟斷環(huán)節(jié)，政府應(yīng)核定其輸配成本，確定企業(yè)的合理回報(bào)率，制定相應(yīng)規(guī)則和監(jiān)管辦法，加強(qiáng)價(jià)格和成本監(jiān)管。建議以“成本加成”原則進(jìn)行管制定價(jià)。按照新電改明確的“管住中間、放開兩頭”的體制構(gòu)架，組織好輸配電價(jià)改革試點(diǎn)及其擴(kuò)容，為全面實(shí)施輸配電價(jià)監(jiān)管積累經(jīng)驗(yàn)，妥善處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼，努力降低電力成本。

　　搭建多層次能源市場化交易平臺(tái)。完善煤炭交易市場和石油天然氣交易市場，加快構(gòu)建電力交易市場，為形成市場化的煤電油氣價(jià)格搭建交易平臺(tái)。進(jìn)一步加強(qiáng)和完善能源市場基本交易制度，積極推進(jìn)電子交易市場建設(shè)。建立和完善公開、公平、公正的能源現(xiàn)貨及中遠(yuǎn)期合約市場，逐步建立現(xiàn)代能源期貨市場。

　　推動(dòng)成品油價(jià)格市場化定價(jià)

　　面對(duì)國際油價(jià)深度下行，近日價(jià)格主管部門在已有“天花板價(jià)”的基礎(chǔ)上，增設(shè)40美元“地板價(jià)”，進(jìn)一步完善成品油定價(jià)機(jī)制，并將油價(jià)調(diào)低至“地板價(jià)”對(duì)應(yīng)的價(jià)格水平。同時(shí)，下放液化石油氣等價(jià)格，簡化調(diào)價(jià)程序，釋放了推動(dòng)油價(jià)市場化提速信號(hào)。

　　成品油價(jià)格市場化定價(jià)是未來油價(jià)改革方向，目前尚存差距，當(dāng)前宜抓住機(jī)遇，乘勢而上，力爭使起步較早的成品油價(jià)格改革盡快實(shí)現(xiàn)市場化定價(jià)，為其他領(lǐng)域價(jià)格改革起到應(yīng)有的帶動(dòng)作用。

　　成品油價(jià)格市場化面臨資源高度集中，市場缺乏競爭的體制性障礙。勘探開發(fā)環(huán)節(jié)，只有少數(shù)幾家國有公司享有石油勘探開發(fā)專營權(quán)；進(jìn)口環(huán)節(jié)，5家國有企業(yè)原油進(jìn)口總量占整個(gè)原油進(jìn)口的90%以上；煉化環(huán)節(jié)，國有企業(yè)占到75%；批發(fā)零售環(huán)節(jié)，由于成品油批發(fā)和零售環(huán)節(jié)的專營體制，市場過于集中于個(gè)別央企，在全國9萬多座加油站中，社會(huì)資本名下的加油站數(shù)量接近50%，但銷量僅占10%。從全產(chǎn)業(yè)鏈看，上中下游資源均過于集中，難以開拓更多油源并有效競價(jià)。國家對(duì)成品油價(jià)格規(guī)定的是最高零售價(jià)，加油站基本都是按照最高價(jià)執(zhí)行，掌控市場的主體沒有動(dòng)力降價(jià)。

　　推動(dòng)成品油市場化定價(jià)，必先推進(jìn)油氣體制改革。體制改革的關(guān)鍵在于構(gòu)建競爭性的石油生產(chǎn)和流通市場，同時(shí)做好政府監(jiān)管。

　　第一，破除資源壟斷，逐步放開上、中、下游市場準(zhǔn)入。有序放開原油和成品油進(jìn)出口權(quán)，改革成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)特許經(jīng)營權(quán)，放寬加油站業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入，允許中石油和中石化對(duì)其全資或控股擁有的加油站企業(yè)進(jìn)行混合所有制改造或剝離，逐步實(shí)現(xiàn)加油站行業(yè)多元主體經(jīng)營。

　　第二，發(fā)展石油期貨市場，積極參與國際石油定價(jià)和對(duì)沖油價(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。放寬石油期貨交易參與主體的限制，允許國有油氣企業(yè)參與交易，允許各類企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)實(shí)物交割。同時(shí)，增加上海石油期貨交易所的交易品種，擴(kuò)大交易規(guī)模。與此同時(shí)，要完善監(jiān)管制度，防范惡意投機(jī)炒作。

　　第三，理順成品油消費(fèi)稅征收程序，將其下移至終端。改變消費(fèi)稅征收方式，由隱性征收改為顯性征收，還原消費(fèi)稅本來面目。

　　第四，補(bǔ)位政府監(jiān)管。相關(guān)部門要做好價(jià)格、油品質(zhì)量、市場秩序、稅收等領(lǐng)域監(jiān)管，真實(shí)反映市場供求、引導(dǎo)投資與科技創(chuàng)新、保護(hù)環(huán)境和綠色消費(fèi)。

　　第五，各項(xiàng)制度保障到位之前，可采取兩種過渡措施逐步放開成品油批發(fā)和零售價(jià)格。一是將定價(jià)權(quán)交予第三方機(jī)構(gòu)，如上海石油天然氣交易中心，由交易中心按照價(jià)格主管部門的定價(jià)規(guī)則定期發(fā)布油價(jià)調(diào)整信息，價(jià)格主管部門專注于做好監(jiān)管；二是在油源較多、市場化程度較高的山東、廣東兩省先行試點(diǎn)。以上兩種過渡措施，可選其一盡快啟動(dòng)，積累經(jīng)驗(yàn)，待條件成熟時(shí)將定價(jià)權(quán)下放企業(yè)或?qū)⒃圏c(diǎn)推廣至全國，實(shí)現(xiàn)成品油定價(jià)的市場化。

　　構(gòu)建綠色電價(jià)

　　將煤炭等化石能源外部成本內(nèi)部化，是未來電價(jià)改革的一個(gè)重要內(nèi)容。我國尚未形成完善的綠色電價(jià)體系。從價(jià)格構(gòu)成看，煤炭等化石能源的污染和健康損害尚未納入價(jià)格，而清潔能源的環(huán)保價(jià)值也未納入價(jià)格，這導(dǎo)致價(jià)格信號(hào)的失真和價(jià)格機(jī)制的扭曲，不利于節(jié)能減排和清潔能源發(fā)展。當(dāng)前，應(yīng)利用低通脹有利時(shí)機(jī)，將外部成本內(nèi)部化，爭取在“十三五”期間形成覆蓋全要素的綠色電價(jià)體系。

　　煤炭的外部成本已可量化。目前歐盟碳市場每噸二氧化碳減排量的平均單價(jià)為6美元左右，根據(jù)煤電生產(chǎn)階段的二氧化碳排放水平（約0.850kg/kWh）測算，則煤電生產(chǎn)排放二氧化碳帶來3分/kWh左右的外部性成本。另據(jù)專家保守測算，燃煤造成大氣污染導(dǎo)致的人體健康損失為50元/噸煤，煤電生產(chǎn)排放污染物帶來2分/kWh左右的外部性成本。當(dāng)前，應(yīng)抓住煤炭價(jià)格水平低的有利時(shí)機(jī)，盡快形成綠色電價(jià)體系，積極助力能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　構(gòu)建綠色電價(jià)有兩種途徑。一是對(duì)煤電進(jìn)行生態(tài)成本收費(fèi)，即在煤電上網(wǎng)電價(jià)中增加5分/kWh左右的外部成本內(nèi)部化費(fèi)用（上交國家），按2014年全國煤電發(fā)電量3.8萬億千瓦時(shí)計(jì)算，應(yīng)上交國家1900億元。

　　二是對(duì)包括水、風(fēng)、核、太陽能等非化石能源電力進(jìn)行生態(tài)收益補(bǔ)償，或在清潔能源上網(wǎng)電價(jià)中增加5分/kWh左右的生態(tài)收益內(nèi)部化補(bǔ)貼（國家支付），按照2014年全國非化石能源發(fā)電量1.35萬億千瓦時(shí)計(jì)算，國家需補(bǔ)貼675億元。

　　上述兩種方案各有利弊，相關(guān)部門可綜合考量任選其一或采取兩者組合方案。同時(shí)，還應(yīng)按照國家節(jié)能減排部署，利用碳排放權(quán)交易市場的建立和運(yùn)行，探索清潔低碳電力抵免二氧化碳排放量的交易機(jī)制，研究對(duì)電力企業(yè)設(shè)立上網(wǎng)電力單位電量二氧化碳排放標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)水電等清潔可再生能源的發(fā)展。

　　完善財(cái)稅配套政策

　　當(dāng)前，應(yīng)以資源稅費(fèi)和能源消費(fèi)稅為重點(diǎn)，建立能源生產(chǎn)消費(fèi)約束和綠色轉(zhuǎn)型的生態(tài)財(cái)稅體系。

　　規(guī)范資源稅費(fèi)。將現(xiàn)有資源開采有關(guān)的基金和費(fèi)用逐步納入資源稅范疇，提高其規(guī)范性和透明度。在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高資源稅稅率，完善計(jì)征方式，探索建立天然氣等化石能源特別收益金制度，將資源溢價(jià)收歸國有，保障國家資源所有者權(quán)益的充分實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，逐步理順資源所有者與開發(fā)主體、中央與地方資源收益分配關(guān)系，形成上下統(tǒng)一的能源資源開發(fā)和保護(hù)機(jī)制。

　　開征環(huán)境稅（包括碳稅）。一是明確環(huán)境稅的征稅范圍。首先是對(duì)各類污染物排放征稅，將水、大氣、固體廢物污染物等納入征稅范圍。其次是對(duì)二氧化碳排放征稅。二是在環(huán)境稅的收入歸屬上，建議將環(huán)境稅作為中央和地方共享稅。三是確立環(huán)境稅的優(yōu)惠政策，建議對(duì)節(jié)能減排成績顯著的企業(yè)以及貧困地區(qū)，酌情給予環(huán)境稅的優(yōu)惠照顧。

　　逐步完善能源消費(fèi)稅?？稍谄裼拖M(fèi)稅的基礎(chǔ)上，逐步開征化石能源消費(fèi)稅或碳稅，加強(qiáng)對(duì)能源消費(fèi)行為的約束和引導(dǎo)。開征消費(fèi)稅并不意味著一定推動(dòng)終端能源價(jià)格的上漲；消費(fèi)稅稅率等可根據(jù)能源市場情況加以調(diào)節(jié)，在市場價(jià)格波動(dòng)劇烈時(shí)有效平抑對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的沖擊。

　　建立對(duì)低收入群體的財(cái)政補(bǔ)貼制度。為減少資源稅和消費(fèi)稅改革給現(xiàn)有利益格局帶來重大變化，可以調(diào)整相關(guān)行業(yè)的增值稅和居民的所得稅，并建立低收入群體基本能源消耗的定向補(bǔ)貼制度。對(duì)于低收入群體，當(dāng)能源支出超出其收入一定幅度時(shí)進(jìn)行直接補(bǔ)貼，在實(shí)現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時(shí)不增加企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。（□景春梅 作者單位：中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心）