吐槽全額保障征求意見稿

　　最近網(wǎng)上流傳的《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法（征求意見稿）》發(fā)改委尚并未在網(wǎng)站公開發(fā)布，除了幾大央企，不少風(fēng)電行業(yè)人士并不知此文件。本文作者在可再生能源行業(yè)摸爬滾打了8年，網(wǎng)上看到此文件，不吐不快，有多不快，看完就知。

　　最近媒體盛傳國(guó)家能源局發(fā)布了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《辦法》”）。根據(jù)網(wǎng)上流傳的掃描版，原函只是發(fā)給國(guó)家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)、五大電力、神華、三峽、華潤(rùn)等等這些國(guó)字號(hào)單位的。媒體對(duì)此事的報(bào)道則紛紛采用了“國(guó)家能源局…向全社會(huì)廣泛征求意見。”的表述。事實(shí)是國(guó)家能源局的官網(wǎng)上并沒有這一《辦法》的任何相關(guān)內(nèi)容。這讓媒體多少顯得有些自作多情。

　　其實(shí)，分析一下我國(guó)可再生能源行業(yè)的構(gòu)成就不難理解為什么國(guó)家能源局不需要全社會(huì)的廣泛意見了。拿占我國(guó)可再生能源（除水電外）主導(dǎo)地位的風(fēng)力發(fā)電來看，根據(jù)中國(guó)可再生能源學(xué)會(huì)風(fēng)能專業(yè)委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，截止2014年底，中國(guó)風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)容量前10名中有9名是國(guó)字頭公司，這9家公司的總裝機(jī)容量占全國(guó)的71%。如果加上排名在10名以后的其他央企、國(guó)企及地方政府控股的企業(yè)，國(guó)有控股的風(fēng)電裝機(jī)占比不會(huì)低于90%！在這樣的情況下，國(guó)家能源局制定行業(yè)相關(guān)政策辦法幾乎等于是自家人關(guān)起門來分配利益，也許想當(dāng)然地認(rèn)為不需要征求社會(huì)公眾的意見。

　　然而，做為一名可再生能源從業(yè)人員，筆者在過去8年里親眼目睹了這一行業(yè)的高速發(fā)展以及其背后的各種怪現(xiàn)狀。讀完這個(gè)真實(shí)性尚待核實(shí)的《辦法》征求意見稿，心中油然而生一種有槽要吐、不吐不快的情緒。本文言論僅代表個(gè)人觀點(diǎn)，水平有限，就事論事，歡迎討論，歡迎指教。

　　1 “全額保障”到底是進(jìn)步還是倒退？

　　“全額保障性收購(gòu)”這個(gè)字眼第一次出現(xiàn)是在2010年生效的《可再生能源法》修改版中。 原文是：

　　第十四條　國(guó)家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。

　　第二十九條　違反本法第十四條規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)未按照規(guī)定完成收購(gòu)可再生能源電量，造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，并由國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；拒不改正的，處以可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失額一倍以下的罰款。

　　也就是說：

　　只要可再生能源發(fā)電企業(yè)依法取得了行政許可并符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，電網(wǎng)就應(yīng)該全額收購(gòu)其發(fā)電量。

　　短評(píng)：然而在該法頒布以來的6年里，“全額收購(gòu)”在占中國(guó)風(fēng)電裝機(jī)60%以上的東北、西北地區(qū)，成了一個(gè)永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)。棄風(fēng)限電問題不但沒有得到改善，反而愈演愈烈。也從未聽說過有電網(wǎng)企業(yè)因限電而承擔(dān)賠償責(zé)任，更不用說罰款了?，F(xiàn)實(shí)讓法律顏面掃地。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局、國(guó)家電網(wǎng)之間就日益嚴(yán)重的棄風(fēng)限電問題也一直是互相推諉責(zé)任，對(duì)解決限電問題的辦法莫衷一是。

　　“全額保障性收購(gòu)”在《辦法》中的解釋則是：

　　可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)是指電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)國(guó)家確定的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)和保障性收購(gòu)利用小時(shí)數(shù)，結(jié)合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過落實(shí)優(yōu)先發(fā)電制度，全額收購(gòu)規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。

　　也就是說：

　　通過把可再生能源年發(fā)電量創(chuàng)造性地劃分為“保障性收購(gòu)電量部分”和“市場(chǎng)交易電量部分”，《辦法》即將成功地解決廣受詬病的可再生能源限電問題。為事實(shí)上的非全額收購(gòu)埋下伏筆，使限電不再涉嫌違法，而變成市場(chǎng)機(jī)制的產(chǎn)物。

　　短評(píng)：多么偉大的進(jìn)步！然而，國(guó)家能源局是否有權(quán)力出臺(tái)與法律相沖突的規(guī)定呢？

　　2 矛盾的邏輯，究竟是否真的要鼓勵(lì)多發(fā)電？

　　《辦法》第七條提出：

　　“不存在技術(shù)因素限制可再生能源發(fā)電情況的地區(qū)，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)根據(jù)其資源條件保障可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目發(fā)電量全額收購(gòu)。”

　　這條貌似與《可再生能源法》一脈相承。然而，通過上述辦法把收購(gòu)電量劃分為執(zhí)行固定電價(jià)的“保障性收購(gòu)電量”和執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)性電價(jià)的“市場(chǎng)交易電量”，對(duì)購(gòu)電方即電網(wǎng)公司來說，需要支付的購(gòu)電費(fèi)比原來降低了。

　　簡(jiǎn)單地說，就是：

　　《辦法》事實(shí)上是強(qiáng)迫可再生能源發(fā)電企業(yè)把受法律保障的利益讓渡給電網(wǎng)公司以換取多發(fā)電。

　　舉例來說，假設(shè)一個(gè)50兆瓦的風(fēng)電場(chǎng)每年實(shí)際可發(fā)電1.2億度，折合2400等效小時(shí)。如果能源局規(guī)定的保障性收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)是2000小時(shí)，那么另外400小時(shí)即2000萬度電就變成了“市場(chǎng)交易電量”。風(fēng)電項(xiàng)目需要“通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式落實(shí)優(yōu)先發(fā)電權(quán)”，即降價(jià)售電。根據(jù)目前東北和西北地區(qū)的限電形勢(shì)，可再生能源項(xiàng)目的電價(jià)要達(dá)到低于火電上網(wǎng)電價(jià)，甚至接近零電價(jià)，才有可能獲得上網(wǎng)機(jī)會(huì)。

　　如果《辦法》實(shí)施后可再生能源限電問題真的得到了改善，是不是可以理解為造成之前限電的主要原因是電網(wǎng)公司嫌電價(jià)太貴呢？我國(guó)分省區(qū)風(fēng)電裝機(jī)排名第一的內(nèi)蒙古自治區(qū)能源開發(fā)局局長(zhǎng)王秉軍說過：“發(fā)展風(fēng)電其實(shí)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)利益問題，而是節(jié)能減排的需要。節(jié)能減排是社會(huì)責(zé)任問題，是為了我們的生存環(huán)境負(fù)責(zé)，是為了中國(guó)在國(guó)際上增強(qiáng)碳排放話語權(quán)負(fù)責(zé)。新能源目前就是政策性市場(chǎng)，若不補(bǔ)貼，就無法持續(xù)發(fā)展。”

　　短評(píng)：所謂的通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式落實(shí)優(yōu)先發(fā)電權(quán)無異于是讓剛會(huì)走路的孩子和成年人賽跑。在可再生能源技術(shù)上尚未達(dá)到與傳統(tǒng)能源平價(jià)上網(wǎng)的程度之前，通過強(qiáng)迫降價(jià)來解決可再生能源（尤其是已投產(chǎn)項(xiàng)目）的限電問題是本末倒置。

　　3 保障性收購(gòu)電量如何確定？

　　《辦法》中提出：

　　由國(guó)務(wù)院能源主管部門會(huì)同經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主管部門對(duì)可再生能源發(fā)電受限地區(qū)，按照各類標(biāo)桿電價(jià)覆蓋區(qū)域，核定各類可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目保障性收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)并予以公布，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整情況對(duì)各地區(qū)各類可再生能源保障性收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)按年度進(jìn)行調(diào)整?？稍偕茉床⒕W(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目根據(jù)該小時(shí)數(shù)和裝機(jī)容量確定保障性收購(gòu)年上網(wǎng)電量。

　　中國(guó)風(fēng)能協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)秦海巖的看法是“今天在確定保障小時(shí)數(shù)的時(shí)候，最合理的辦法就是參考最近一次電價(jià)調(diào)整時(shí)依據(jù)的利用小時(shí)數(shù)。”

　　短評(píng)：對(duì)于他的邏輯，我基本同意。

　　然而，首先，發(fā)改委歷次電價(jià)調(diào)整依據(jù)的利用小時(shí)數(shù)從來沒有公布過，對(duì)行業(yè)來說，這一直是個(gè)迷。

　　其次，眾所周知，可再生能源行業(yè)的特點(diǎn)是初始一次性投入大，后期運(yùn)營(yíng)成本小。由于近年來設(shè)備價(jià)格的大幅下降，同一地區(qū)不同時(shí)間建設(shè)的項(xiàng)目單位千瓦投資可能會(huì)差別很大。因此，即使在同一地區(qū)，保障性收購(gòu)電量也應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目建成的時(shí)間和投資水平區(qū)別對(duì)待。

　　第三，即使是同一地區(qū)的同一時(shí)間建成的項(xiàng)目，由于所使用的發(fā)電設(shè)備效率的高低以及運(yùn)營(yíng)管理水平的優(yōu)劣，單位裝機(jī)容量的產(chǎn)能有可能相差很大。如果不加區(qū)別地統(tǒng)一適用同樣的保障小時(shí)數(shù)，將不利于可再生能源項(xiàng)目業(yè)主改進(jìn)技術(shù)和提高效率。進(jìn)一步來說，發(fā)電企業(yè)為了降低投資以期在規(guī)定的保障性電量前提下利潤(rùn)最大化，將更傾向于使用質(zhì)次價(jià)低的發(fā)電設(shè)備而不是生產(chǎn)效率高的發(fā)電設(shè)備。往嚴(yán)重里說，這將導(dǎo)致整個(gè)新能源產(chǎn)業(yè)的倒退。

　　此外，對(duì)保障性小時(shí)數(shù)每年進(jìn)行調(diào)整也不合理。由于可再生能源項(xiàng)目的特殊性，其一旦建成，投資成本、融資成本、折舊成本、運(yùn)營(yíng)成本幾乎是固定不變的。而售電是項(xiàng)目唯一收入來源。如果連保障性小時(shí)數(shù)都無法固定，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)將完全不可控。這將嚴(yán)重?fù)p害現(xiàn)有可再生能源項(xiàng)目的利益并同時(shí)影響投資人和金融機(jī)構(gòu)對(duì)新建項(xiàng)目投資和融資的積極性?！犊稍偕茉捶ā返谒臈l“國(guó)家鼓勵(lì)各種所有制經(jīng)濟(jì)主體參與可再生能源的開發(fā)利用，依法保護(hù)可再生能源開發(fā)利用者的合法權(quán)益。” 再一次成為笑談。

　　4 含混的補(bǔ)償責(zé)任劃分

　　《辦法》第九條提出了三種情況下的補(bǔ)償責(zé)任劃分：

　　第一種情況是：“在保障性收購(gòu)電量范圍內(nèi)，因電網(wǎng)調(diào)度安排導(dǎo)致的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目限發(fā)電量視為可再生能源優(yōu)先發(fā)電權(quán)或優(yōu)先發(fā)電合同自動(dòng)轉(zhuǎn)讓至系統(tǒng)內(nèi)優(yōu)先級(jí)較低的其他機(jī)組，由相應(yīng)機(jī)組承擔(dān)對(duì)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)償費(fèi)用。”

　　第二種情況是：“因可再生能源并網(wǎng)線路故障、非計(jì)劃?rùn)z修導(dǎo)致的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目限發(fā)電量由電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)補(bǔ)償。”

　　第三種情況是：“由于可再生能源資源條件造成實(shí)際發(fā)電量達(dá)不到保障發(fā)電量以及因自身設(shè)備故障、檢修等原因造成的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目發(fā)電量損失由可再生能源發(fā)電項(xiàng)目自行承擔(dān)。”

　　短評(píng)：貌似很合理，然而現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比這個(gè)復(fù)雜。還是拿風(fēng)電來舉例子，眾所周知，棄風(fēng)限電主要發(fā)生在大風(fēng)季節(jié)。當(dāng)北方的風(fēng)電項(xiàng)目在冬季大風(fēng)期集中出力，同時(shí)火電機(jī)組已經(jīng)降到保供暖的最低出力時(shí)，受到本地需求和送出容量不足的限制，電網(wǎng)公司要求風(fēng)電項(xiàng)目降功率運(yùn)行是不得已而為之。這種經(jīng)常發(fā)生的情況不屬于以上三種情況任何一種，無論是讓火電機(jī)組還是電網(wǎng)來承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任顯然都有失公允。

　　中國(guó)風(fēng)能協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)秦海巖說：“考慮到當(dāng)前煤電企業(yè)利潤(rùn)較高的現(xiàn)實(shí)，限電補(bǔ)貼費(fèi)用不會(huì)對(duì)火電企業(yè)經(jīng)營(yíng)造成顯著影響，與其應(yīng)該承擔(dān)的環(huán)境外部成本相比，真的是微乎其微。”

　　短評(píng)：我對(duì)這個(gè)觀點(diǎn)不能茍同。其潛臺(tái)詞是：煤電企業(yè)當(dāng)前掙錢多，拿出一些來補(bǔ)貼可再生能源理所應(yīng)當(dāng)。誰掙錢多誰補(bǔ)償，而不是誰承擔(dān)責(zé)任誰補(bǔ)償。這與十三五法制政府建設(shè)的目標(biāo)背道而馳。既然規(guī)定了可在生能源項(xiàng)目?jī)?yōu)先上網(wǎng)，而且“各電網(wǎng)企業(yè)和其他供電主體（以下簡(jiǎn)稱電網(wǎng)企業(yè)）承擔(dān)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)的實(shí)施責(zé)任。”（《辦法》第四條）而調(diào)度的權(quán)利是掌握在電網(wǎng)公司手里，為什么要由低優(yōu)先級(jí)的發(fā)電項(xiàng)目支付賠償？

　　那么誰應(yīng)該承擔(dān)類似上述情況下的補(bǔ)償責(zé)任呢？政府。根據(jù)財(cái)政部、發(fā)展改革委、國(guó)家能源局聯(lián)合發(fā)布的《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》：

　　可再生能源電價(jià)附加收入用于以下補(bǔ)助：

　　電網(wǎng)企業(yè)按照國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門確定的上網(wǎng)電價(jià)，或者根據(jù)《中華人民共和國(guó)可再生能源法》有關(guān)規(guī)定通過招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式確定的上網(wǎng)電價(jià)，收購(gòu)可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額；

　　《可再生能源法》第十二條規(guī)定： “電網(wǎng)企業(yè)依照本法第十九條規(guī)定確定的上網(wǎng)電價(jià)收購(gòu)可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，由在全國(guó)范圍對(duì)銷售電量征收可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)償。

　　很顯然，政府有征收電價(jià)附加的權(quán)利以及為可再生能源買單的責(zé)任。前面說到發(fā)改委、能源局、電網(wǎng)之間就日益嚴(yán)重的棄風(fēng)限電問題一直在互相推諉責(zé)任?，F(xiàn)在，《辦法》則試圖把這一責(zé)任推向可再生能源項(xiàng)目自己以及常規(guī)能源項(xiàng)目，從而使能源局和電網(wǎng)公司擺脫詬病，可謂用心良苦。

　　無數(shù)的歷史事實(shí)已經(jīng)證明，如果沒有明晰且合理的責(zé)權(quán)利劃分，看上去很美的政策也終將淪為空文。含混的補(bǔ)償責(zé)任劃分，必將造成無法執(zhí)行的尷尬。2014年初，國(guó)家能源局發(fā)文勒令各省下大力解決棄風(fēng)限電問題（《國(guó)家能源局關(guān)于做好2014年風(fēng)電并網(wǎng)消納工作的通知》）。為了顯示決心，甚至對(duì)當(dāng)時(shí)限電問題最突出的吉林省做出了風(fēng)電平均發(fā)電小時(shí)數(shù)不低于1800小時(shí)的要求。然并卵。吉林省當(dāng)年實(shí)際的發(fā)電是1501小時(shí)。比能源局的規(guī)定的確保目標(biāo)低了17%。沒有人因?yàn)檎f大話而承擔(dān)責(zé)任，也沒有人因未完成任務(wù)而承擔(dān)責(zé)任，更沒有人為吉林的風(fēng)電企業(yè)的損失買單。能源局，叫我如何再信你一次？

　　吐了那么多槽，既然是征求意見，那么鄙人的意見是：

　　1、能源局應(yīng)公布2009年以來歷次風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)的計(jì)算依據(jù)。包括發(fā)電小時(shí)數(shù)假設(shè)，單位千瓦投資假設(shè)，回報(bào)率假設(shè)，利息成本假設(shè)，運(yùn)維費(fèi)用假設(shè)。只有這樣，才能使全額保障小時(shí)數(shù)的制定有據(jù)可依。

　　2、全額保障小時(shí)數(shù)的制定應(yīng)采取新老劃斷的原則。對(duì)于已經(jīng)投產(chǎn)的項(xiàng)目和在建項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目投產(chǎn)時(shí)適用的電價(jià)所對(duì)應(yīng)的發(fā)電小時(shí)數(shù)假設(shè)而確定保障性發(fā)電小時(shí)數(shù)并且不再調(diào)整。對(duì)于未來的項(xiàng)目，可考慮根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況每年調(diào)整保障性發(fā)電小時(shí)數(shù)以引導(dǎo)新增可再生能源投資向不存在消納矛盾的地區(qū)轉(zhuǎn)移。

　　3、應(yīng)細(xì)化各種限電情況及賠償責(zé)任的履行主體，避免責(zé)任不清互相扯皮。對(duì)于除項(xiàng)目自身原因引起的不能并網(wǎng)的情況以外，所有的限電損失補(bǔ)償中，火電標(biāo)桿電價(jià)的部分（或在競(jìng)價(jià)上網(wǎng)情況下的市場(chǎng)電價(jià)部分）由電網(wǎng)公司承擔(dān)，剩余部分應(yīng)由政府從可再生能源發(fā)展基金中支出。只有這樣，才能促使電網(wǎng)公司切實(shí)落實(shí)可再生能源的優(yōu)先發(fā)電權(quán)。

　　4、根據(jù)《可再生能源法》“第十九條　可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)，由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門根據(jù)不同類型可再生能源發(fā)電的特點(diǎn)和不同地區(qū)的情況，按照有利于促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開發(fā)利用技術(shù)的發(fā)展適時(shí)調(diào)整。上網(wǎng)電價(jià)應(yīng)當(dāng)公布。”可再生能源項(xiàng)目參與電力市場(chǎng)交易，以較低價(jià)格獲得發(fā)電權(quán)，不失為在消納矛盾突出的地區(qū)的一種權(quán)宜之計(jì)。但與此同時(shí)，應(yīng)該由可再生能源發(fā)展基金支付市場(chǎng)電價(jià)和標(biāo)桿電價(jià)的差額部分以保護(hù)可再生能源項(xiàng)目的利益以及法律的嚴(yán)肅性。

　　5、建議舉行聽證會(huì)廣泛征求專家、學(xué)者、利益相關(guān)方和社會(huì)公眾對(duì)《辦法》的意見。

　　原中電投集團(tuán)總經(jīng)理陸啟洲在2014年初接受采訪時(shí)說：“從法律層面講，風(fēng)電水電并網(wǎng)還沒有一個(gè)可靠的保障，可再生能源應(yīng)該有全額收購(gòu)制度，在《可再生能源法》里面有這一條，但是沒執(zhí)行。沒執(zhí)行的法律比沒有法律還糟糕。無法可依比有法不依還好點(diǎn)，有法不依是最糟糕的。目前，《可再生能源法》沒有得到很好執(zhí)行。從這方面看，可以說《可再生能源法》的出臺(tái)有點(diǎn)早，沒有考慮到我們的國(guó)情還達(dá)不到這個(gè)程度。”這席話說出了我國(guó)可再生能源行業(yè)最大的尷尬。（【無所不能 文|雒彬　本文作者系風(fēng)電行業(yè)從業(yè)者】）