加快建立新型電力治理體系步伐

深化電力體制改革是事關(guān)我國(guó)能源安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。為推進(jìn)落實(shí)國(guó)家“能源革命”的戰(zhàn)略構(gòu)想，自今年3月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中發(fā)9號(hào)文”）發(fā)布以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局等部門(mén)加快推進(jìn)配套文件的研究制定，公布了6個(gè)電力體制改革核心配套文件。6個(gè)配套文件從輸配電價(jià)改革、電力市場(chǎng)建設(shè)、電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行、有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃、售電側(cè)改革、燃煤自備電廠規(guī)范管理等方面貫徹落實(shí)中發(fā)9號(hào)文精神，將改革要求與可操作性結(jié)合起來(lái)，對(duì)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，推進(jìn)建立新型電力治理體系具有重要意義。6個(gè)配套文件的亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在：

一、試點(diǎn)先行與過(guò)渡時(shí)期政策相結(jié)合，有利于改革平穩(wěn)推進(jìn)

電力體制改革涉及的問(wèn)題十分復(fù)雜，歷史遺留問(wèn)題很多，各地情況千差萬(wàn)別，本輪電改配套文件通過(guò)試點(diǎn)先行與過(guò)渡時(shí)期政策相結(jié)合的方式，體現(xiàn)了穩(wěn)妥有序推進(jìn)改革的原則。一是關(guān)于輸配電價(jià)改革，在深圳市、內(nèi)蒙古西部率先試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將安徽、湖北、寧夏、云南、貴州?。▍^(qū)）列入試點(diǎn)范圍，邊實(shí)踐、邊探索、邊積累經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，覆蓋全國(guó)，同時(shí)，給各非試點(diǎn)?。ㄊ?、區(qū)）一個(gè)準(zhǔn)備期和消化期，為后續(xù)改革做鋪墊。同時(shí)，明確了過(guò)渡時(shí)期電力直接交易的輸配電價(jià)政策，各地可根據(jù)實(shí)際情況選擇核定的輸配電價(jià)交易，或者在電網(wǎng)贏利模式不變的基礎(chǔ)上充分釋放改革紅利。二是關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)，明確提出“選擇具備條件地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)”。過(guò)渡時(shí)期非試點(diǎn)地區(qū)按照現(xiàn)行政策開(kāi)展市場(chǎng)化交易，試點(diǎn)地區(qū)可另行制定發(fā)用電計(jì)劃的路徑。三是關(guān)于組建相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)，也采取了試點(diǎn)先行的方式，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)提出了2015年底前提交“交易機(jī)構(gòu)組建方案和章程”的明確要求。四是關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革，明確提出了“分步推進(jìn)”的方針。對(duì)輸配電價(jià)改革較快的地區(qū)，鼓勵(lì)社會(huì)資本組建售電公司的試點(diǎn)，在未完成輸配電價(jià)核定的地區(qū)，通過(guò)電網(wǎng)購(gòu)銷(xiāo)差價(jià)不變的方式開(kāi)展用戶(hù)直接交易。一段過(guò)渡期之后，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)放開(kāi)所有售電業(yè)務(wù)。

二、市場(chǎng)機(jī)制與政府監(jiān)管相結(jié)合，有利于進(jìn)一步理順“兩只手”的關(guān)系

本輪電改配套方案的特點(diǎn)之一是推動(dòng)市場(chǎng)化改革和加強(qiáng)政府監(jiān)管并重，有利于促進(jìn)市場(chǎng)在能源資源優(yōu)化配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。一是推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)一方面要 “引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，打破市場(chǎng)壁壘，無(wú)歧視開(kāi)放電網(wǎng)”。另一方面通過(guò)信用體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)對(duì)電力市場(chǎng)主體的監(jiān)督，建立黑名單制度，對(duì)失信行為進(jìn)行懲戒。二是組建電力交易機(jī)構(gòu)一方面將交易業(yè)務(wù)從電網(wǎng)企業(yè)中剝離，促進(jìn)電力交易服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，另一方面，明確了國(guó)家能源局和省級(jí)政府的共同監(jiān)管責(zé)任，并通過(guò)外部審計(jì)和第三方評(píng)估的方式加強(qiáng)對(duì)交易機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。三是向社會(huì)資本放開(kāi)售電業(yè)務(wù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)，將售電企業(yè)納入“信用中國(guó)”國(guó)家信用系統(tǒng)，加強(qiáng)監(jiān)管及風(fēng)險(xiǎn)防范。四是燃煤自備電廠自發(fā)自用以外電量可與售電主體、電力用戶(hù)直接交易，或通過(guò)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易，可平等參與市場(chǎng)購(gòu)電，進(jìn)一步放寬了自備電廠的自主權(quán)。

同時(shí)，明確各省級(jí)發(fā)改（能源）、經(jīng)信（工信）、價(jià)格、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)以及國(guó)家能源局派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)開(kāi)展組織協(xié)調(diào)、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管、項(xiàng)目管理、運(yùn)行改造、規(guī)費(fèi)征收等監(jiān)管責(zé)任。

三、“放開(kāi)兩頭”與“管住中間”相結(jié)合，建立新型電力體制框架

在電力系統(tǒng)的發(fā)、輸、配、售四個(gè)環(huán)節(jié)中，本輪配套文件進(jìn)一步明確了“放開(kāi)兩頭，管住中間”的體制框架，電力市場(chǎng)主體包括發(fā)電企業(yè)、供電企業(yè)、售電企業(yè)和電力用戶(hù)四種類(lèi)型。配套文件中“放開(kāi)兩頭”主要體現(xiàn)在符合條件的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)和用戶(hù)可以自愿參與直接交易，由市場(chǎng)決定交易量和交易價(jià)格。“管住中間”主要體現(xiàn)在重新定義了電網(wǎng)企業(yè)的職能，即擁有輸電網(wǎng)、配電運(yùn)營(yíng)權(quán)，承擔(dān)保底供電服務(wù)的企業(yè)，按照政府規(guī)定收取服務(wù)費(fèi)，使電網(wǎng)企業(yè)的盈利模式由購(gòu)銷(xiāo)差價(jià)改為“準(zhǔn)許成本加合理收益”模式。售電側(cè)改革將釋放巨大的市場(chǎng)空間，備受關(guān)注的《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》還對(duì)售電市場(chǎng)主體及其準(zhǔn)入與退出條件、交易方式等進(jìn)行了說(shuō)明。

四、保障性與限制性措施相結(jié)合，防止出現(xiàn)市場(chǎng)失靈問(wèn)題

配套文件通過(guò)保障性和限制性措施相結(jié)合的方式引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展方向，防止出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。一方面，通過(guò)交叉補(bǔ)貼改革保障居民、農(nóng)業(yè)等電價(jià)在合理區(qū)間；規(guī)劃內(nèi)可再生能源進(jìn)入市場(chǎng)可獲得政府補(bǔ)貼；通過(guò)優(yōu)先發(fā)購(gòu)電制度保障公益性、調(diào)節(jié)性和清潔能源發(fā)用電。另一方面，配套文件明確提出一些限制性措施，比如，政府保留必要的公益性、調(diào)節(jié)性發(fā)用電計(jì)劃；同一地域內(nèi)不重復(fù)設(shè)置現(xiàn)貨交易的電力市場(chǎng)；在電力市場(chǎng)出現(xiàn)重大自然災(zāi)害或突發(fā)事件等狀態(tài)時(shí)，政府將發(fā)揮積極作用，果斷采取相應(yīng)的應(yīng)急管理措施。配電業(yè)務(wù)向社會(huì)資本放開(kāi)的是增量部分。保障性和限制性措施相結(jié)合，促進(jìn)市場(chǎng)在能源資源配置中發(fā)揮決定性作用的同時(shí)，在涉及重要共用、公益、環(huán)保、應(yīng)急等情況下更好發(fā)揮政府作用。