中國火電建設(shè)正在“冒進”？

2015年11月中旬，華北電力大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院聯(lián)合綠色和平組織發(fā)布的《中國煤電產(chǎn)能過剩及投資泡沫研究》預(yù)警稱，中國以煤電為主的“大躍進”式增長，將在“十三五”期間造成超過2億千瓦的裝機過剩，造成約7000億元投資成本浪費。

該報告的主要作者華北電力大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授袁家海表示，當前中國的煤電建設(shè)熱潮急需冷卻。“現(xiàn)在缺乏統(tǒng)籌的電力規(guī)劃，是造成當前投資亂象的根源，特別是審批下放到地方后。”

此前的10月8日，國家發(fā)展改革委、國家能源局在聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好電力項目核準權(quán)限下放后規(guī)劃建設(shè)有關(guān)工作的通知》(下稱《通知》)中，措辭嚴厲地指出：“對于違規(guī)建設(shè)的火電項目，國家能源局派出機構(gòu)不予辦理電力業(yè)務(wù)許可證，電網(wǎng)企業(yè)不予并網(wǎng)。”這也在一定程度上被外界認為火電建設(shè)確實存在“冒進”現(xiàn)象。

國家能源局電力司火電一處相關(guān)負責(zé)人對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，目前來看，火電建設(shè)暫未發(fā)現(xiàn)違規(guī)審批?，F(xiàn)在低速用電量增長不是常態(tài)，未來幾年將恢復(fù)中速增長。火電的定位及盈利模式將發(fā)生變化，不能單靠規(guī)模和利用小時判斷是否過剩。

火電未現(xiàn)違規(guī)審批

火電有無違規(guī)審批是火電“大躍進”爭議的焦點。

2014年，火電核準權(quán)限下放后，我國電力規(guī)劃建設(shè)工作發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，改變以往國家對項目逐一核準的方式。國家能源局在這項事務(wù)中的職責(zé)變?yōu)椋褐贫óa(chǎn)業(yè)政策，加強規(guī)劃指導(dǎo)，進行事中事后管理。

國家能源局的統(tǒng)計顯示，自核準權(quán)限下放后，2015年全國累計共核準火電建設(shè)項目144個，合計1.57億千瓦，其中煤電131個，合計1.5億千瓦，氣電13個，合計692萬千瓦。

“上述項目均由各省級政府在國家依據(jù)總量控制制定的建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)核準，目前暫未發(fā)現(xiàn)超規(guī)模核準情況。” 國家能源局電力司火電一處處長何洋對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

關(guān)鍵點在規(guī)劃與核準并不同步，這導(dǎo)致外界認為短期內(nèi)核準火電項目較多。簡政放權(quán)、核準權(quán)限下放以后，核準前置條件大幅度簡化，項目核準周期明顯縮短。同時，部分省份將前幾年已規(guī)劃但并未核準的項目進行集中核準，形成項目累積的現(xiàn)象。核準不等于開工，項目核準后還需要滿足其他開工條件才能開工建設(shè)。對于具體項目何時開工，則由項目單位根據(jù)市場環(huán)境等實際情況自主決定。

對于全社會用電量增速減緩而火電裝機量增速較快的問題，何洋表示，火電電源規(guī)劃建設(shè)周期較長，新項目建設(shè)投產(chǎn)具有一定慣性，今年投產(chǎn)的項目是在3?4年前規(guī)劃的，而當時全社會用電量增速還在8%以上，決策依據(jù)是基于當年的用電需求判斷。因此，近兩年新投產(chǎn)火電還會保持一定規(guī)模。

“如果用電增速繼續(xù)低迷，今后幾年部分省份將出現(xiàn)電力冗余。國家層面會嚴格控制‘十三五’期間新增火電規(guī)劃規(guī)模，地方政府也將對投資節(jié)奏進行引導(dǎo)。按照全面深化改革的要求，確立了企業(yè)投資主體地位，企業(yè)要依法依規(guī)自主決定投資多少，投資進度，對未來盈利負責(zé)。”何洋說，希望電力企業(yè)理性投資，切實發(fā)揮好市場中的投資主體作用。

“對新出現(xiàn)的未批先建機組，將嚴格按照《通知》的有關(guān)要求辦理，加強監(jiān)管，總量控制，超出總量控制的項目不發(fā)許可證，不許并網(wǎng)。”何洋說，為確?；痣姾藴蕶?quán)下放以后規(guī)劃建設(shè)各項工作有序開展，調(diào)控與監(jiān)管工作同步加強，在權(quán)限下放時《通知》文件就已開始制定，根據(jù)未來用電形勢判斷，規(guī)劃量已大幅下調(diào)，2015年我國火電規(guī)劃整體規(guī)模實際為2960萬千瓦。

火電依然需要發(fā)展

為了較為準確地把握未來全國用電需求情況，國家能源局委托電力規(guī)劃設(shè)計總院會同中國社會科學(xué)院，結(jié)合我國電力發(fā)展的新特點和未來我國產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況進行分析，結(jié)論是，按照全面建成小康目標要求，考慮水、核和可再生能源優(yōu)先發(fā)展的前提下，現(xiàn)有火電裝機規(guī)模還不能支撐未來五年全國的電力需求，所以“十三五”期間還要適度投產(chǎn)一定規(guī)模的火電，但是火電裝機容量增加不等于發(fā)電量增加。

由于核電、水電、風(fēng)電、太陽能等新能源和可再生能源快速發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和居民生活水平提高帶來的用電特性變化，從“十三五”開始，火電在電力系統(tǒng)中的角色將逐步由現(xiàn)在的電量提供主體向容量提供主體轉(zhuǎn)變，火電發(fā)電量比例將逐年下降，未來火電將承擔(dān)更重要的系統(tǒng)調(diào)峰任務(wù)。

角色的改變，決定將來火電的盈利模式也將要發(fā)生轉(zhuǎn)變?；痣妼囊詥渭兝眯r為支撐的電量收入，轉(zhuǎn)為電量收入與調(diào)峰、調(diào)頻、備用等輔助服務(wù)收入兩者兼顧。

何洋表示，角色的轉(zhuǎn)變，不可避免地導(dǎo)致火電發(fā)電設(shè)備利用小時數(shù)進一步下降。“我們判斷，未來火電設(shè)備利用小時數(shù)在4000小時左右將成為常態(tài)，傳統(tǒng)以發(fā)電設(shè)備利用小時數(shù)判斷過剩與否的標準將改變，這是未來低碳電力發(fā)展的特點。”大力發(fā)展抽水蓄能、燃氣等調(diào)峰電源以及研究應(yīng)用新型調(diào)峰蓄能設(shè)施，可以減少系統(tǒng)對燃煤火電調(diào)峰的過度依賴。

在這個調(diào)整的過程中，政府的主要作用是做好系統(tǒng)規(guī)劃，確定合理發(fā)展的總量和布局，指導(dǎo)火電建設(shè)規(guī)范有序；創(chuàng)造公開透明的市場環(huán)境，通過價格改革為企業(yè)創(chuàng)造清晰合理的盈利模式；同時加強監(jiān)管，做好服務(wù)。國家能源局部分派出機構(gòu)已開始建立電力項目建設(shè)投產(chǎn)數(shù)據(jù)平臺，及時分析跟蹤項目進展。

何洋表示，《通知》下發(fā)以后，將電力項目的簡政放權(quán)和事中事后監(jiān)管工作制度化。國家能源局將加強五年規(guī)劃的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)作用，下一步，電力建設(shè)重點任務(wù)將全部列入五年規(guī)劃，給投資方明確的發(fā)展預(yù)期。