扶持光伏產(chǎn)業(yè)看美國政府怎么做

全球能源短缺的問題日益嚴重，太陽能以其儲量龐大、可再生、低污染、持久供應等優(yōu)點受到了各國的普遍關(guān)注。有專家預測，到2050年，太陽能將占人類使用能源的35%以上，成為第一大能源。而在太陽能光伏領(lǐng)域，中美可以說是棋逢對手。中國有句古話“知己知彼百戰(zhàn)不殆”。那么我們來看一看美國政府是如何扶持太陽能光伏產(chǎn)業(yè)，如何制定相關(guān)政策的...

一、美國光伏產(chǎn)業(yè)政策

1、美國聯(lián)邦光伏產(chǎn)業(yè)政策

聯(lián)邦政府支持可再生能源發(fā)展的一攬子政策，主要包括聯(lián)邦財政激勵計劃和律法規(guī)、標準、約束性指標等管理類政策兩人類。

(1)聯(lián)邦財政激勵計劃與全球超過75個國家和地區(qū)實行的太陽能補貼政策不同，美國的光伏發(fā)電驅(qū)動主要是獲得稅收減免的補助，以降低光伏系統(tǒng)投資成木。稅收優(yōu)惠與減免是聯(lián)邦政府促進可再生能源發(fā)展最主要的財政激勵措施。貸款擔保項目主要有能效抵押貸款擔保、能源部貸款擔保、農(nóng)業(yè)部美國農(nóng)村能源貸款擔保。聯(lián)邦政府專門設(shè)立基金用于扶持可再生能源發(fā)展和推進能效改進目前主要的基金有美國能源部部落能源基金及美國農(nóng)村能源基金詳見表1。

(2)聯(lián)邦法律法規(guī)、標準、約束性指標等管理類政策除財政刺激計劃外，聯(lián)邦政府還頒布了一系列匯;律法規(guī)、標準、約束性指標等管理類政策，旨在為可再生能源發(fā)展創(chuàng)造新的市場空間。美國有關(guān)可再生能源的聯(lián)邦法律法規(guī)到目前為至已經(jīng)接近近10部，大力推進了可再生能源的發(fā)展同時聯(lián)邦政府制定了各類有強制性的標準及約束性指標，具體包括可再生能源配額標準、家電能效標準、綠色能源購買目標和小型發(fā)電機并網(wǎng)標準等。

2、美國各州光伏財政激勵計劃及管理類政策

美國各州除適用聯(lián)邦政府制定的光伏相關(guān)財政激勵計劃外，也制定了一系列財政激勵計劃。在各州財政激勵計劃中，最主要的是稅收優(yōu)惠。財政激勵計劃類型主要集中在稅收優(yōu)惠，其中以財產(chǎn)稅優(yōu)惠居多，其次是資金返還和貸款優(yōu)惠。以美國2012年累計裝機量排名前10的州為例，分別介紹各州頒布可再生能源扶持政策現(xiàn)狀。各州部分財政激勵計劃列示如表2。

二、美國光伏市場發(fā)展

1、國際光伏市場

2012年國際光伏市場延續(xù)了上一年的跌勢。2013年，在歐洲傳統(tǒng)光伏市場補貼不斷削減、全球經(jīng)濟環(huán)境仍然脆弱，以及貿(mào)易爭端依舊在影響著整個產(chǎn)業(yè)的大背景下，光伏市場發(fā)展重心逐漸向新興光伏國家傾斜，中美日光伏市場加快崛起。2013年國際光伏市場走出了三年來的低谷，2014年全球光伏裝機量將達到43GW。2013年美國市場與國際市場增長率基本持平(見圖1)。

2、美國光伏市場

自2010年以來，美國光伏發(fā)展持續(xù)強勁，2013年累計裝機量突破10GW。與其他光伏應用的領(lǐng)先國家相比，美國光伏市場在過去幾年的增長相對穩(wěn)定，但仍然經(jīng)歷了兩次波折，分別為2008年及2011年。第一次，美國聯(lián)邦投資稅收抵免政策(ITC)最初自2005年開始在施行至2008年底止。而2008年光伏產(chǎn)業(yè)由于不確定該政策是否會延長而引發(fā)了一輪搶裝潮，2008年新增裝機量298MW，環(huán)比增長86.25%。2008年12月，聯(lián)邦政府決定將ITC政策延長8年，2009年市場增速放緩。第二次，2009年簽署的1603法案計劃于2011年2月到期，由此引發(fā)了2010年美國光伏裝機量的激增，達到848MW，環(huán)比增長率達94.04%;隨著1603法案延期至2012年1月，又引發(fā)了2011年新一輪的裝機量激增，達到1.89GW，環(huán)比增長122.52%。2012年裝機量增速有所回落，至75.57%。2013年裝機量僅為3.8GW，較上年增長15.91%。

3、美國光伏市場預測

光伏產(chǎn)業(yè)雖然是一個新興產(chǎn)業(yè)，但就其本質(zhì)來講，還是以加工為主的制造型產(chǎn)業(yè)，通過上述對美國光伏市場的分析可看出，光伏產(chǎn)業(yè)呈周期性波動。具體分析，主要受宏觀經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)政策、光伏發(fā)電成本和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能擴張與收縮的影響。

首先，由于光伏發(fā)電的不穩(wěn)定性及目前在經(jīng)濟性上與傳統(tǒng)能源的差距，光伏產(chǎn)業(yè)需要大規(guī)模依賴政府補貼。目前美國光伏市場存在的最大不確定性為政策的不確定性。一方面，聯(lián)邦政府的光伏投資減免稅政策計劃于2016年到期，屆時是否會延期不得而知。但根據(jù)前兩輪政策到期引發(fā)的搶裝潮經(jīng)驗，可以判斷在2016年之前投資減免稅政策的到期勢必會引發(fā)新的搶裝;另一方面，在州政府層面，加州光伏產(chǎn)能占全美40%，加州光伏市場在全美占重要地位。加州太陽能計劃(CSI，全美最大的電力用戶分攤補貼法案)計劃于2016年到期，但根據(jù)該計劃自身的特點，預測未來CSI的到期不會對美國光伏市場造成異動。

其次，對于太陽能等可再生能源而言，未來最大的亮點還是在于對于傳統(tǒng)化石能源的替代，跟傳統(tǒng)能源在經(jīng)濟性上都存在差異，這也在一定程度上決定著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度。根據(jù)上述對美國光伏市場供給的分析，美國光伏系統(tǒng)基礎(chǔ)成本逐年呈下降趨勢，將推動產(chǎn)業(yè)的上行。最后，除了政策支持和成本變動帶來的影響之外，另一個影響產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵因素就是產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能的擴張與收縮。經(jīng)歷了2011年產(chǎn)能擴張后，2013年將呈恢復性增長狀態(tài)。預計2014年美國光伏市場增長將有所恢復，有望由下行底部周期向下一輪成長周期轉(zhuǎn)換。

綜合上述分析，短期內(nèi)美國光伏市場在成本推動和需求拉動的合力作用下將呈上升態(tài)勢。從長期來看，隨著光伏發(fā)電平價上網(wǎng)的實現(xiàn)，光伏產(chǎn)業(yè)的驅(qū)動力將從依靠政府補貼的模式轉(zhuǎn)向自發(fā)消費。而這種自我增長相比政策扶持更具可持續(xù)性，因此長期內(nèi)看漲美國光伏市場。

三、結(jié)論與啟示

我國光伏產(chǎn)業(yè)真正的發(fā)展是在2006年，在這個快速發(fā)展的時期，太陽能光伏產(chǎn)業(yè)每年產(chǎn)量的增長幅度都超過了100%。然而，2008年10月的金融危機，使光伏產(chǎn)業(yè)受到重創(chuàng)。之后的三年，光伏產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了低迷時期。

到2013年，光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了曙光，這主要是因為2012年12月和2013年6月國務院兩次常務工作會議專題重點討論光伏產(chǎn)業(yè)問題，并出臺了戰(zhàn)略定位的“國六條”和“國八條”。再加上李克強總理為我國和歐洲的光伏“雙反”問題付出的努力，使得光伏產(chǎn)業(yè)獲得了生機。雖然我國政府關(guān)于光伏產(chǎn)業(yè)目前出臺很多支持政策，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭看好，但是光伏產(chǎn)業(yè)起步較晚且存在著原料、市場、關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備都依賴國外的“三頭在外”的現(xiàn)狀不可否認。

我國光伏產(chǎn)業(yè)在國際市場上必然會遇到挑戰(zhàn)這是不言而喻的，如何更好地地迎接這些挑戰(zhàn)，我國政府的光伏產(chǎn)業(yè)扶持政策可能在很多方面還需要從競爭對手中得到一些啟示。對美國較為成熟的光伏產(chǎn)業(yè)政策剖析，能為我國光伏產(chǎn)業(yè)的健康蓬勃發(fā)展提供一些啟示。

美國聯(lián)邦政府雖然也對光伏產(chǎn)業(yè)制定補貼、稅收減免等政策，但是從其頒布的10余部管理類的政策可以看出，其最重要的效能是對各個州在光伏產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施過程中的監(jiān)管工作。各個州則根據(jù)自身特點制定相應的政策。我國的光伏產(chǎn)業(yè)政策多為從中央政府部門向各相關(guān)部委和省級地方政府傳達，再由這些部門和省級政府向縣市一級傳導，最后落實到光伏企業(yè)，這樣的傳導過程中極易出現(xiàn)協(xié)調(diào)性不一致的問題。

產(chǎn)業(yè)政策傳導的層級環(huán)節(jié)越多，越容易產(chǎn)生理解歧義和落實不到位等問題，在這方面我國尤其需要向美國的光伏產(chǎn)業(yè)政策學習。另外，美國無論是聯(lián)邦政府，還是各州政府頒布的貸款補貼和稅收激勵措施，到市場上去吸引風險投資者，在其背后都有一個高效發(fā)達的金融市場做后盾。在這方面是我國所欠缺的，所以我國應加快健全完善我國金融行業(yè)。

美國的光伏產(chǎn)業(yè)政策激勵對象十分廣泛，對學校、醫(yī)院、非營利機構(gòu)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)企業(yè)及普通民眾都有相對應的扶持政策。我國的扶持政策則多針對大型企業(yè)的光伏項目。所以我國應擴大政策的激勵對象，出臺更多的“親民”扶持產(chǎn)業(yè)政策。