啟動(dòng)全國(guó)性碳市場(chǎng)面臨諸多挑戰(zhàn)

從今年9月中美共同發(fā)表的《氣候變化聯(lián)合聲明》到中國(guó)氣候談判代表解振華在此次巴黎氣候大會(huì)上的發(fā)言，種種跡象表明，我國(guó)在2017年啟動(dòng)全國(guó)性碳交易市場(chǎng)幾成定局。

2013年6月18日，我國(guó)首個(gè)碳排放權(quán)交易平臺(tái)在深圳啟動(dòng)，此后，北京、天津、上海、廣東、湖北、重慶等省市先后啟動(dòng)了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。最新發(fā)布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2015年度報(bào)告》顯示，截至2015年8月底，7個(gè)試點(diǎn)累計(jì)交易地方配額約4024萬(wàn)噸，成交額約12億元;累計(jì)拍賣(mài)配額約1664萬(wàn)噸，成交額約8億元。

但是，這樣的交易額對(duì)蘊(yùn)含巨大減排潛力的中國(guó)而言還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

《中國(guó)科學(xué)報(bào)》記者在采訪(fǎng)中了解到，目前，我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)的碳交易市場(chǎng)比較分散，碳排放企業(yè)參與碳交易市場(chǎng)的積極性不足，導(dǎo)致碳排放配額流動(dòng)性過(guò)低、市場(chǎng)交易量較低、交易市場(chǎng)的活躍度不夠。我國(guó)在2017年運(yùn)行全國(guó)統(tǒng)一性碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，還存在諸多挑戰(zhàn)。

碳排放需統(tǒng)一核算標(biāo)準(zhǔn)

依照歐盟排放交易體系的經(jīng)驗(yàn)，碳交易體系的搭建是一個(gè)“金字塔”結(jié)構(gòu)——從基礎(chǔ)排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)到配套的技術(shù)和規(guī)則，再到交易管理辦法和管理平臺(tái)的設(shè)計(jì)。

“我們是‘倒金字塔’——先有國(guó)家目標(biāo)、規(guī)劃和管理辦法，再一層層看需要哪些配套，甚至都沒(méi)有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)作為‘金字塔’塔底的支撐。”北京中創(chuàng)碳投科技有限公司總經(jīng)理唐人虎說(shuō)。

有媒體報(bào)道稱(chēng)，很多城市的能耗數(shù)據(jù)在經(jīng)信委，但負(fù)責(zé)節(jié)能減排工作一般在發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)發(fā)改委)，牽頭碳交易試點(diǎn)工作的發(fā)改委并不能“順暢”拿到重點(diǎn)用能企業(yè)的能耗數(shù)據(jù)。

對(duì)企業(yè)而言，由于尚未有碳盤(pán)查國(guó)家層面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，因此已完成碳盤(pán)查的程序難免有瑕疵，尤其是第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)既做“裁判員”又做“教練員”的現(xiàn)象并不罕見(jiàn)。

“關(guān)鍵還是要有統(tǒng)一的碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)。沒(méi)有這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，未來(lái)全國(guó)性的碳交易市場(chǎng)就會(huì)存在諸多隱患。”西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院教授宋麗穎向《中國(guó)科學(xué)報(bào)》記者表達(dá)了自己的擔(dān)憂(yōu)。

宋麗穎表示，盡管?chē)?guó)際上的碳排放標(biāo)準(zhǔn)較為成熟，但并不適合我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的基本國(guó)情。目前，我國(guó)仍處在碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的初期，與碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)緊密相連的理論體系、計(jì)算方法和核算流程尚不成熟。缺乏碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)使得企業(yè)不樂(lè)意配合碳排放的盤(pán)查工作，導(dǎo)致碳排放數(shù)據(jù)庫(kù)無(wú)法建立。此外，多部門(mén)管理碳排放的制度體系，特別是缺乏協(xié)調(diào)的多部門(mén)管理機(jī)制，也讓作為碳排放主體的企業(yè)無(wú)所適從。

“加快構(gòu)建統(tǒng)一的、完善的碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)，有助于降低碳排放權(quán)交易的扭曲性，不斷增強(qiáng)交易主體的穩(wěn)定預(yù)期，從而激發(fā)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)活力，進(jìn)而增大市場(chǎng)交易量，并推動(dòng)二級(jí)市場(chǎng)的活躍程度。”宋麗穎說(shuō)。

唐人虎則建議，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，積極探索碳排放核算的理論體系和技術(shù)方法，以企業(yè)的發(fā)展和承受能力為依據(jù)，加強(qiáng)溫室氣體的盤(pán)查、統(tǒng)計(jì)和檢測(cè)，以完備、真實(shí)、準(zhǔn)確的碳排放數(shù)據(jù)建立科學(xué)合理的碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)體系。

碳排放權(quán)分配須合理

碳價(jià)是直接反映企業(yè)減排成本的指標(biāo)。據(jù)中國(guó)碳論壇(CCF)和ICF國(guó)際咨詢(xún)公司聯(lián)合開(kāi)展的《2015中國(guó)碳價(jià)調(diào)查》，國(guó)內(nèi)7個(gè)試點(diǎn)碳交易市場(chǎng)的碳價(jià)有走低趨勢(shì)。

一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，《中國(guó)科學(xué)報(bào)》記者查閱各試點(diǎn)地區(qū)交易所的公開(kāi)信息發(fā)現(xiàn)，在2014年6月，也就是各試點(diǎn)地區(qū)的履約期期間，碳價(jià)出現(xiàn)了大幅度的上漲。但此后，多個(gè)市場(chǎng)碳價(jià)卻均創(chuàng)下歷史新低。例如，廣東碳價(jià)于7月4日開(kāi)始快速下跌，兩周跌幅超過(guò)34%。天津從6月23日開(kāi)始連續(xù)下跌，五周跌幅超過(guò)50%。

顯然，履約因素刺激了供求雙方，導(dǎo)致了價(jià)格的劇烈波動(dòng)。而這也在一定程度上表明，試點(diǎn)市場(chǎng)尚未達(dá)成穩(wěn)定的交易態(tài)勢(shì)。

與之相對(duì)應(yīng)的，是市場(chǎng)交易活躍程度的低迷。每個(gè)試點(diǎn)省市的碳排放權(quán)交易缺乏持續(xù)性，時(shí)常發(fā)生每天或每周不交易的狀況。僅2014年10月，天津和重慶就有兩周沒(méi)有成交。

宋麗穎認(rèn)為，上述現(xiàn)象均表明企業(yè)參與碳交易的積極性不高，這和碳排放權(quán)初始分配不合理有直接關(guān)系。

“碳排放權(quán)分配體系是否有效處理好效率與公平的關(guān)系，關(guān)系到碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行績(jī)效。”宋麗穎向《中國(guó)科學(xué)報(bào)》記者解釋?zhuān)瑸榱伺嘤髽I(yè)的參與積極性，我國(guó)各個(gè)試點(diǎn)省市在構(gòu)建碳排放權(quán)交易市場(chǎng)初期，實(shí)施的是面向已有企業(yè)的免費(fèi)發(fā)放碳排放權(quán)額度的做法，各排污企業(yè)依據(jù)自身情況向行政管理部門(mén)申請(qǐng)排污許可證。

這樣做的后果就是，高污染企業(yè)獲得的排污許可量大，由此造成的資源低效配置妨礙了市場(chǎng)的公平性。對(duì)于新進(jìn)入企業(yè)則依據(jù)減排的要求以及生產(chǎn)技術(shù)條件實(shí)施了有償分配，不利于新進(jìn)企業(yè)，所產(chǎn)生的不公平性在客觀上降低了新進(jìn)入企業(yè)參與碳排放權(quán)交易的主動(dòng)性和積極性。

立法跟進(jìn)全國(guó)性碳市場(chǎng)

目前，我國(guó)與碳和碳市場(chǎng)相關(guān)的管理，主要還是以各試點(diǎn)城市、地區(qū)自己出臺(tái)的暫行辦法為準(zhǔn)。各地自行確定溫室氣體種類(lèi)，納入碳交易的行業(yè)、納入門(mén)檻等，都阻礙了全國(guó)性碳交易市場(chǎng)的構(gòu)建。

“建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)勢(shì)在必行。因此，必須從法律上根除人為分割碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。”湖南師范大學(xué)法學(xué)院副教授王彬輝告訴《中國(guó)科學(xué)報(bào)》記者。

此外，碳排放權(quán)的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題也亟須解決。

“碳排放權(quán)交易的標(biāo)的是企業(yè)節(jié)余的碳排放配額，如果沒(méi)有這種節(jié)余的碳排放配額，碳排放權(quán)交易就會(huì)成為‘無(wú)米之炊’。”王彬輝解釋?zhuān)灰讟?biāo)的的合法性決定了交易本身是否受到法律保護(hù)、是否能夠成功交易。因此，這是建立碳排放權(quán)交易制度必須首先解決的問(wèn)題。“只有經(jīng)過(guò)法律對(duì)碳排放權(quán)的確權(quán)，碳排放權(quán)交易才能受到法律的保護(hù)，才有可能形成穩(wěn)定的、有序的交易生態(tài)。”

但目前，我國(guó)并沒(méi)有法律確認(rèn)這種節(jié)余的碳排放配額，也沒(méi)有從法律上確立企業(yè)對(duì)于其通過(guò)減排而節(jié)余的碳排放配額擁有所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，如《水法》《大氣污染防治法》等中都沒(méi)有直接規(guī)定關(guān)于碳排放權(quán)以及排放權(quán)取得的法律條文。

記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，我國(guó)憲法總綱第26條第1款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”國(guó)家規(guī)定由中央和地方各類(lèi)國(guó)有資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體的生產(chǎn)、管理，并有權(quán)將國(guó)有資源的使用權(quán)分配給個(gè)人或團(tuán)體。

這意味著，我國(guó)從法律上規(guī)定了排污權(quán)歸國(guó)家所有，從表面上看，我國(guó)資源的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)已經(jīng)明晰。

但是王彬輝提醒道：“從環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)分配的角度看，我國(guó)大部分自然資源和生存資源的使用權(quán)是無(wú)償取得的。如果我國(guó)今后對(duì)碳排放權(quán)的取得仍保持無(wú)償?shù)囊?guī)定，那么理論上配額的初始分配也必須采用無(wú)償分配的方式。”

正如前文所述，這種分配方式妨礙了市場(chǎng)的公平性。王彬輝建議，需要先對(duì)碳排放權(quán)的取得代價(jià)作出明確的產(chǎn)權(quán)規(guī)定，進(jìn)而制定相應(yīng)的碳排放權(quán)初始分配制度。

視角

碳排放交易事關(guān)你我

隨著居民生活水平的提高，居民消費(fèi)碳排放的重要性日趨顯現(xiàn)。資料顯示，在發(fā)達(dá)國(guó)家，居民消費(fèi)碳排放已經(jīng)成為主要的碳排放來(lái)源。

復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系副教授陳紅敏認(rèn)為，雖然技術(shù)的發(fā)展可以解決一部分減排問(wèn)題，但它不能消弭人類(lèi)不可持續(xù)的消費(fèi)方式帶來(lái)的影響，特別是在存在反彈效應(yīng)的情況下。因此，必須轉(zhuǎn)向通過(guò)促進(jìn)個(gè)人行為轉(zhuǎn)變來(lái)推動(dòng)持續(xù)的減排。

據(jù)陳紅敏介紹，個(gè)人碳排放交易因其通過(guò)強(qiáng)制的個(gè)人責(zé)任來(lái)保證排放控制而受到關(guān)注。“個(gè)人碳排放交易是一種將碳排放權(quán)分配給個(gè)人的總量交易政策工具，它可以通過(guò)設(shè)定不斷趨緊的碳排放權(quán)總量來(lái)滿(mǎn)足國(guó)家的減排目標(biāo)。而交易機(jī)制的設(shè)計(jì)可以促進(jìn)公眾參與和低成本的減排。”

陳紅敏表示，盡管覆蓋整體經(jīng)濟(jì)的個(gè)人碳排放交易方案更能體現(xiàn)公平，且具有更好的碳預(yù)算功能，但是其高昂的建立和運(yùn)行成本短期內(nèi)可能難以被其收益所覆蓋。因此，研究和開(kāi)發(fā)具有可疊加功能的特定部門(mén)或領(lǐng)域的方案可能更易操作。

“但是，需要關(guān)注可能由此帶來(lái)的公平性問(wèn)題，特別是不同群體受影響程度的不同以及在規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)上的能力差異。”陳紅敏提醒。例如，就燃?xì)?、電力、交通排放而言，不同群體在這三方面的價(jià)格彈性有很大差別，需要進(jìn)一步研究不同方案的不同效果。