專家解讀《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》

　　編者按 2015年12月2日，國(guó)土資源部以規(guī)范性文件形式發(fā)布了《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕11號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指標(biāo)》），明確自2016年1月1日起實(shí)施。該指標(biāo)的頒布，填補(bǔ)了產(chǎn)業(yè)（能源）領(lǐng)域用地標(biāo)準(zhǔn)的一項(xiàng)空白。為什么要發(fā)布這樣一項(xiàng)用地控制指標(biāo)？《指標(biāo)》主要適用什么類型的光伏項(xiàng)目？具體怎樣確保光伏項(xiàng)目節(jié)約集約用地？本報(bào)特邀國(guó)土資源部土地利用司就《指標(biāo)》編制和實(shí)施的必要性、《指標(biāo)》主要內(nèi)容和需要重點(diǎn)說(shuō)明的幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了初步解讀。

　　為何要發(fā)布光伏用地控制指標(biāo)？

　　填補(bǔ)產(chǎn)業(yè)（能源）領(lǐng)域用地標(biāo)準(zhǔn)一項(xiàng)空白

　　編制和發(fā)布實(shí)施《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》（以下簡(jiǎn)稱《指標(biāo)》），是貫徹中央關(guān)于“建立最嚴(yán)格節(jié)約集約用地制度”和《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》強(qiáng)調(diào)的“堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”的重要舉措，也是落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）提出“要健全各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系”，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕24號(hào)）提出的加快形成有利于產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)體系和市場(chǎng)環(huán)境，以及《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（國(guó)土資源部令第61號(hào)）要求“國(guó)家實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度”，“國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門制定工程建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)”的具體措施。

　　建設(shè)項(xiàng)目用地審查、供應(yīng)和使用，應(yīng)當(dāng)符合用地控制指標(biāo)和供地政策。制定《指標(biāo)》，使光伏工程建設(shè)項(xiàng)目用地從無(wú)標(biāo)準(zhǔn)控制走向有標(biāo)準(zhǔn)控制，既是完善用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度的重要內(nèi)容，也是運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)控制規(guī)范土地審批和供應(yīng)、促進(jìn)節(jié)約集約用地的重要手段。

　　目前，國(guó)土資源部已單獨(dú)或與有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布實(shí)施的工程項(xiàng)目用地指標(biāo)有16項(xiàng)，涵蓋了工業(yè)、能源、交通、水利、公共文化和體育等領(lǐng)域。該《指標(biāo)》的頒布，填補(bǔ)了產(chǎn)業(yè)（能源）領(lǐng)域用地標(biāo)準(zhǔn)一項(xiàng)空白。

　　促進(jìn)光伏發(fā)電項(xiàng)目節(jié)約集約用地

　　當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我國(guó)光伏發(fā)電行業(yè)處于快速發(fā)展階段。截至2015年10月，全國(guó)光伏發(fā)電站總裝機(jī)容量已經(jīng)達(dá)3500萬(wàn)千瓦以上，規(guī)劃到2030年，裝機(jī)容量將達(dá)到1億千瓦。與光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)的是，目前國(guó)家層面尚未頒布光伏發(fā)電項(xiàng)目土地使用標(biāo)準(zhǔn)，地方在為光伏項(xiàng)目提供用地時(shí)缺乏可遵循的依據(jù)，這導(dǎo)致一些項(xiàng)目在用地上存在盲目性，存在寬打?qū)捰谩⒗速M(fèi)土地的問(wèn)題。

　　制定《標(biāo)準(zhǔn)》，使光伏工程建設(shè)項(xiàng)目用地從無(wú)標(biāo)準(zhǔn)控制走向有標(biāo)準(zhǔn)控制，有利于完善用地標(biāo)準(zhǔn)控制制度，規(guī)范土地審批和供應(yīng)，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)用地更加規(guī)范和集約。

　　規(guī)范光伏發(fā)電項(xiàng)目用地行政審批行為

　　2012年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與國(guó)家質(zhì)檢總局聯(lián)合發(fā)布《光伏發(fā)電站設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50797-2012），對(duì)光伏發(fā)電站的站址選擇、發(fā)電系統(tǒng)、站區(qū)布置、建筑與結(jié)構(gòu)等制定了設(shè)計(jì)規(guī)范，也對(duì)編制光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地指標(biāo)提出了要求。

　　《指標(biāo)》是項(xiàng)目單位在編制建設(shè)項(xiàng)目可行性研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)階段確定用地規(guī)模的重要依據(jù)，有利于光伏發(fā)電建設(shè)從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、用地審批和土地供應(yīng)等環(huán)節(jié)統(tǒng)一用地標(biāo)準(zhǔn)，是政府部門審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目用地預(yù)審和建設(shè)用地審批時(shí)核定項(xiàng)目用地面積的重要尺度。

　　《指標(biāo)》的發(fā)布實(shí)施，有利于約束項(xiàng)目單位占地沖動(dòng)，促進(jìn)節(jié)約集約用地，同時(shí)也為各級(jí)國(guó)土資源主管部門、相關(guān)行業(yè)主管部門和勘察設(shè)計(jì)單位提供了重要制度規(guī)范依據(jù)。

　　地方的相關(guān)探索和大量實(shí)地調(diào)研為《指標(biāo)》制定打下較好的基礎(chǔ)

　　隨著近年來(lái)光伏發(fā)電站建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，為規(guī)范用地管理，河北、陜西、青海、寧夏等地陸續(xù)開(kāi)展了光伏發(fā)電站項(xiàng)目用地指標(biāo)編制的工作，出臺(tái)了光伏項(xiàng)目用地的地方標(biāo)準(zhǔn)。

　　國(guó)土資源部此前也開(kāi)展了大量研究工作，近年來(lái)，先后派員到河北曲陽(yáng)中電投集團(tuán)恒陽(yáng)光伏發(fā)電站、淶源金家井光伏發(fā)電站、張北國(guó)家電網(wǎng)風(fēng)光儲(chǔ)輸發(fā)電站、青海海西州德令哈和格爾木光伏發(fā)電站進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。對(duì)光伏項(xiàng)目比較集中的河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、山東、甘肅、青海、寧夏等8省（區(qū)、市）62個(gè)光伏項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)資料進(jìn)行分析，初步掌握了光伏項(xiàng)目的功能分區(qū)與用地規(guī)模，為《指標(biāo)》制定奠定了較好的工作基礎(chǔ)。

　　《指標(biāo)》的主體框架與重點(diǎn)內(nèi)容是怎樣的？

　　《指標(biāo)》總體框架共分四個(gè)部分，即：基本規(guī)定、光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地總體指標(biāo)、單項(xiàng)指標(biāo)和附錄。

　　基本規(guī)定明確了《指標(biāo)》的適用范圍、指標(biāo)的作用、總體指標(biāo)和單項(xiàng)指標(biāo)適用的環(huán)節(jié)，圍繞節(jié)約集約用地強(qiáng)調(diào)了光伏發(fā)電工程建設(shè)項(xiàng)目選址、規(guī)劃布局、管理設(shè)施和附屬設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循的原則和規(guī)定。

　　總體指標(biāo)是對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目用地總規(guī)模的總體控制標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際上，光伏發(fā)電裝機(jī)容量以10兆瓦光伏發(fā)電站為基本單位。因此，項(xiàng)目用地面積也以10兆瓦光伏發(fā)電站用地面積為基本單位。根據(jù)《光伏發(fā)電站設(shè)計(jì)規(guī)范》，影響光伏發(fā)電站項(xiàng)目占地規(guī)模的因素主要有：光伏組件的全面積效率、所在地的維度、地形條件、光伏板電池轉(zhuǎn)換效率、光伏方陣排列方式及變電站升壓等級(jí)。一般情況下，緯度越高，占地越大；轉(zhuǎn)換效率越高，占地越小。

　　總體指標(biāo)采取分類列表式，即按照所占用土地的地形和光伏方陣排列方式進(jìn)行分類，共列出12種類型的總體指標(biāo)表，表中按照不同維度地區(qū)、不同發(fā)電效率、不同升壓等級(jí)等條件，一一對(duì)應(yīng)給出了相應(yīng)的指標(biāo)值。工作中，可根據(jù)光伏發(fā)電項(xiàng)目的具體情況，在表中直接查詢對(duì)應(yīng)的用地規(guī)模值。

　　《指標(biāo)》依據(jù)光伏發(fā)電項(xiàng)目的功能分區(qū)規(guī)定了4個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)，分別是：光伏方陣用地指標(biāo)、變電站及運(yùn)行管理中心用地指標(biāo)、集電線路用地指標(biāo)和場(chǎng)內(nèi)道路用地指標(biāo)。其中，光伏方陣用地指標(biāo)中，根據(jù)方陣排列的不同方式，分別列出了固定式、平單軸跟蹤式、斜單軸跟蹤式和雙軸跟蹤式4種方陣用地指標(biāo)表；變電站及運(yùn)行管理中心用地指標(biāo)中，根據(jù)不同升壓等級(jí)，分別列出了5種等別的用地指標(biāo)表；集電線路用地指標(biāo)中，根據(jù)塔桿類型，列出了水泥桿和鐵塔桿用地指標(biāo)表。

　　為便于實(shí)際工作中掌握光伏發(fā)電項(xiàng)目用地指標(biāo)的測(cè)算方法，《指標(biāo)》設(shè)了兩個(gè)附錄。附錄A給出了直轄市和省會(huì)城市光伏陣列斜面日均輻射量參考值。附錄B給出了赤道坐標(biāo)雙軸跟蹤方陣用地指標(biāo)計(jì)算方法等8種類型計(jì)算方法和要點(diǎn)，并列舉了12個(gè)計(jì)算實(shí)例。

　　光伏用地控制指標(biāo)有哪些需要特別關(guān)注的問(wèn)題？

　　確需超規(guī)模用地的項(xiàng)目，應(yīng)開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)

　　《指標(biāo)》是光伏工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)、可研、用地預(yù)審和審批、土地供應(yīng)和供后監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，也是國(guó)土資源主管部門、用地單位、勘察設(shè)計(jì)單位、相關(guān)行業(yè)主管部門共同遵守的制度規(guī)范。與公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、電力等工程項(xiàng)目用地指標(biāo)一樣，《指標(biāo)》實(shí)行用地規(guī)模的上限控制，即項(xiàng)目用地規(guī)模應(yīng)在《指標(biāo)》控制范圍內(nèi)，不應(yīng)突破指標(biāo)確定的用地規(guī)模。超過(guò)指標(biāo)確定的用地規(guī)模的，應(yīng)當(dāng)核減用地。

　　確因安全生產(chǎn)、地形地貌、工藝技術(shù)等有特殊要求，無(wú)法核減用地的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《國(guó)土資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)工作的通知》（國(guó)土資廳發(fā)〔2015〕16號(hào)）要求，開(kāi)展節(jié)地評(píng)價(jià)論證。

　　特別需要說(shuō)明的是，用地指標(biāo)所指的土地包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，無(wú)論占用哪種類型的土地，都要按指標(biāo)來(lái)確定用地規(guī)模。

　　《指標(biāo)》的適用范圍是新建、改建和擴(kuò)建的地面光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目

　　太陽(yáng)能光伏發(fā)電主要有地面集中式光伏發(fā)電和分布式光伏發(fā)電兩種形式。地面集中式光伏發(fā)電是在地面安裝光伏方陣組件發(fā)電，目前國(guó)內(nèi)大中型光伏發(fā)電站主要采取地面光伏發(fā)電方式；分布式光伏發(fā)電是利用現(xiàn)有建筑的采光面安裝光伏材料發(fā)電，目前應(yīng)用較廣泛的是在城市建筑物屋頂安裝光伏材料發(fā)電；另有水面漁光互補(bǔ)式光伏發(fā)電，主要是利用水塘，在水面上架設(shè)光伏板進(jìn)行發(fā)電。上述光伏發(fā)電形式中，分布式和水面漁光互補(bǔ)式發(fā)電利用的建筑物和水面均無(wú)需新供地，而地面光伏發(fā)電涉及供地，因此，本《指標(biāo)》的適用范圍是新建、改建和擴(kuò)建的地面光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目。

　　編制《指標(biāo)》遵循的原則

　　《指標(biāo)》編制工作遵循以下原則：一是建立在通常的場(chǎng)地條件下，二是生產(chǎn)裝備、工藝技術(shù)、規(guī)劃設(shè)計(jì)等要素必須體現(xiàn)平均先進(jìn)水平，三是體現(xiàn)保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地的原則。經(jīng)驗(yàn)證（與典型實(shí)例比對(duì)），該《指標(biāo)》達(dá)到了平均先進(jìn)水平，符合節(jié)約集約用地的要求。

　　《指標(biāo)》根據(jù)相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范和實(shí)際用地情況確定功能分區(qū)

　　根據(jù)國(guó)標(biāo)《光伏發(fā)電站設(shè)計(jì)規(guī)范》的規(guī)定，光伏發(fā)電站的站區(qū)總平面設(shè)計(jì)包括：光伏方陣、升壓站（或開(kāi)關(guān)站）、站內(nèi)集電線路、就地逆變升壓站、站內(nèi)道路和其他防護(hù)功能設(shè)施（防洪、防雷、防火）6個(gè)部分。從實(shí)地調(diào)研情況看，光伏電站用地主要包括光伏方陣用地、變電站及運(yùn)行管理中心用地、集電線路用地、場(chǎng)內(nèi)道路用地4個(gè)部分，每個(gè)部分又包括《光伏發(fā)電站設(shè)計(jì)規(guī)范》涉及的具體功能的用地。因此，《指標(biāo)》將光伏發(fā)電項(xiàng)目的用地功能分區(qū)分為上述4個(gè)部分。

　　《指標(biāo)》中總體指標(biāo)和功能分區(qū)指標(biāo)的不同作用

　　在光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目可行性研究階段，一般各功能分區(qū)用地規(guī)模尚未明確，在這一階段，主要根據(jù)總體指標(biāo)核定用地規(guī)模。而功能分區(qū)指標(biāo)主要是在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段、用地預(yù)審和審批階段用于核定各分區(qū)用地規(guī)模。

　　《指標(biāo)》對(duì)于用地規(guī)模核定實(shí)行雙控制。當(dāng)一個(gè)光伏項(xiàng)目各功能分區(qū)用地規(guī)模都符合用地指標(biāo)時(shí)，其總用地規(guī)模一般也會(huì)符合用地指標(biāo)。而當(dāng)一個(gè)光伏項(xiàng)目符合總體指標(biāo)，可有的功能分區(qū)用地規(guī)模超過(guò)了單項(xiàng)指標(biāo)規(guī)定時(shí)，也是不符合《指標(biāo)》要求的。

　　此外，總體指標(biāo)是含所有功能分區(qū)的用地規(guī)模，但有些工程項(xiàng)目不一定含用地指標(biāo)所有功能分區(qū)，這時(shí)在核定其用地規(guī)模時(shí)，就需要用各功能分區(qū)用地指標(biāo)。

　　《指標(biāo)》對(duì)高緯度地區(qū)新建低效光伏發(fā)電項(xiàng)目設(shè)置了用地上限

　　按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕24號(hào)）的規(guī)定，為鼓勵(lì)先進(jìn)技術(shù)，抑制高能耗、低效率光伏產(chǎn)能，今后新上光伏制造項(xiàng)目應(yīng)滿足單晶硅光伏電池轉(zhuǎn)換效率不低于20%、多晶硅光伏電池轉(zhuǎn)換效率不低于18%、薄膜光伏電池轉(zhuǎn)換效率不低于12%。

　　為落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，《指標(biāo)》中對(duì)于高緯度地區(qū)采用低效率光伏組件的項(xiàng)目10兆瓦光伏方陣用地設(shè)定了100公頃的上限控制標(biāo)準(zhǔn)，旨在有效控制高緯度地區(qū)新建此類項(xiàng)目。（作者單位：國(guó)土資源部土地利用管理司）