電改全面啟動

11月30日上午，電力體制改革的六個核心配套文件正式印發(fā)。圍繞輸配電價改革、電力市場建設(shè)、電力交易機構(gòu)組建、放開發(fā)用電計劃、售電側(cè)改革和規(guī)范燃煤自備電廠等方面，這些文件給出了明確的實施意見。

這次新發(fā)布的六個配套文件是此前配套文件的延續(xù)。因其涉及到本輪電改最核心的六個方面，業(yè)內(nèi)認為標志著電力體制改革進入全面的實質(zhì)實施階段。

新一輪電改以2015年3月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（下稱9號文）為標志。國家發(fā)改委隨后發(fā)布了三個配套文件，涉及促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)，加快推進輸配電價改革，以及完善跨省跨區(qū)電能交易價格形成機制。而此次六個文件分別是：《關(guān)于推進輸配電價改革的實施意見》《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》《關(guān)于電力交易機構(gòu)組建和規(guī)范運行的實施意見》《關(guān)于有序放開發(fā)用電計劃的實施意見》《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》《關(guān)于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》。

縱觀本輪電改體現(xiàn)出兩大特點：一個是市場機制改革，而非國有體制改革；二是計劃與市場并行，采用穩(wěn)妥有序方式推進。

改什么？

根據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會公布的數(shù)據(jù)，2015年1-10月，全社會用電量同比增長0.7%，全國發(fā)電設(shè)備累計平均利用3279小時，同比下降268小時。與此同時，全國主要發(fā)電企業(yè)電源工程投資卻同比增長5.8%，截至10月底，全國6000千瓦以上電廠裝機容量總比增長了9.5%。

一方面供需嚴重失衡，另一方面是投資仍熱火朝天。對比折射出電力行業(yè)的頑疾。

自改革開放以來，電力行業(yè)始終保持高度行政壟斷色彩：政府制定發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價和用戶的購電價格，電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷，交叉補貼額度大，發(fā)電企業(yè)和電力用戶基本上還沒有選擇權(quán)，發(fā)電企業(yè)依據(jù)計劃安排生產(chǎn)運營；新能源和清潔能源消納難，地區(qū)性窩電和缺電并存，市場在配置資源方面無法發(fā)揮決定性作用。

改革的第一步針對的是電網(wǎng)企業(yè)。目前兩大電網(wǎng)公司——國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)，主要依靠買電和賣電的差價來營利。依據(jù)電改配套文件，未來將在全國范圍內(nèi)實施輸配電價改革，全面改變電網(wǎng)企業(yè)的營利機理。

輸配電價的核算是本輪電改的前提。從2014年11月開始至今，全國已經(jīng)有7個省市開始了輸配電價改革試點，按照“準許成本加合理收益”原則給予電網(wǎng)企業(yè)“過網(wǎng)費”，改變過去電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷、“肉爛在鍋里”的營利模式。

電改配套文件對輸配電價改革進一步明確，無論是否電改試點地區(qū)，均要開展輸配電價的核算，這意味著輸配電價核定工作將全國鋪開。但改革并非一步到位，即在非試點地區(qū)可以先將購售電差價作為輸配電價。

業(yè)內(nèi)專家表示，輸配電價改革最重要的影響就是促使電網(wǎng)企業(yè)將其投資、運營成本公開透明化，接受政府的監(jiān)管。公開透明的電網(wǎng)成本，有利于杜絕過度投資，有利于節(jié)約成本、提高效率。

遺憾的是，對于業(yè)內(nèi)“打破電網(wǎng)一體化壟斷經(jīng)營”的呼聲，此次電改配套文件未有任何回應(yīng)。

中國電力企業(yè)聯(lián)合會電力經(jīng)濟運行分析專家薛靜告訴財新記者：“從實質(zhì)上來看，本輪電改不是體制改革，要回答的問題是電力市場要建立何種機制。也就是說，電改不涉及拆分電網(wǎng)企業(yè)，那屬于國有企業(yè)改革范疇，有待中央國有企業(yè)改革方案去推進。”

不惟如此，配套文件顯示，電網(wǎng)在電力體系中的樞紐地位甚至有所鞏固。

從售電側(cè)來看，配套文件首次明確電網(wǎng)企業(yè)可以成立售電公司——此前業(yè)內(nèi)對拆分電網(wǎng)企業(yè)銷售業(yè)務(wù)的猜想被否定。

從配電網(wǎng)角度看，本次電改僅放開了增量配電網(wǎng)部分。也就是說，所有存量的配電網(wǎng)，仍保留在現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)手中，只有新建的配電網(wǎng)才有可能引入社會資本。

從電力交易機構(gòu)方面看，配套文件將“相對獨立的電力交易機構(gòu)”定義為三類模式，即電網(wǎng)企業(yè)相對控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制和會員制。前兩類形式表明電力交易中心仍由電網(wǎng)企業(yè)控制，而對于第三類模式，配套文件并未具體闡述。

再從電力調(diào)度方面看，調(diào)度業(yè)務(wù)仍歸屬現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)實施。

可以預(yù)見，電網(wǎng)企業(yè)將以其在電力交易和調(diào)度上的絕對話語權(quán)，繼續(xù)保有其在售電市場上強大的控制力。即便部分社會資本進入售電公司領(lǐng)域，也很難與現(xiàn)有電網(wǎng)企業(yè)旗鼓相當開展競爭。

本輪改革的第二目的是建立電力市場。在六個配套文件中，《關(guān)于推進電力市場建設(shè)的實施意見》是最重要的一個，也是所有配套文件的總綱。

該文件明確了電力市場交易主體，即發(fā)電企業(yè)、供電企業(yè)、售電企業(yè)和電力用戶。在電力市場交易中，政府僅監(jiān)管中間的輸配電價格，不再制定發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價和電力用戶購電價格，這兩端的價格將通過市場交易競價。

目前來看，這一變化沿用“增量改革”思路，即在不傷害既得利益的前提下，讓市場機制在資產(chǎn)增量配置上發(fā)揮作用。

配套文件明確了發(fā)電和用電兩個領(lǐng)域的市場開放程度。對于發(fā)電企業(yè)來說，其全部電量分為存量電量和增量電量，存量電量的上網(wǎng)電價仍執(zhí)行政府定價，增量部分進入市場交易；對于電力用戶來說，110千伏及以上電壓等級工商業(yè)用戶和部分35千伏電壓等級的工商業(yè)用戶，可以參與電力市場直接交易，這意味著大工商業(yè)用戶未來可以通過直購電模式與發(fā)電企業(yè)直接交易，而相對用電量較小的用戶目前仍執(zhí)行政府定價購電。

值得一提的是，相比此前的9號文，該核心配套文件首提現(xiàn)貨市場概念?，F(xiàn)貨市場的作用是發(fā)現(xiàn)價格，有了現(xiàn)貨市場，才意味著電力市場真正建立。

業(yè)內(nèi)專家表示，現(xiàn)貨市場如何交易，仍需要尋找試點地區(qū)模擬運行，具體措施仍有待實施細則。

誰獲利？

一直以來，兩大電網(wǎng)企業(yè)采取統(tǒng)購統(tǒng)銷、輸配售一體化的模式，中國沒有獨立的售電公司。電改9號文明確售電業(yè)務(wù)將向社會資本開放后，各種社會資本就開始關(guān)注這一領(lǐng)域，售電公司如雨后春筍般出現(xiàn)。目前在廣東、江蘇、山東等地，已經(jīng)有幾十家售電公司成立，并有大量售電公司正處在注冊前期準備階段。

配套文件《關(guān)于推進售電側(cè)改革的實施意見》中明確，售電公司分成三類，第一類是電網(wǎng)企業(yè)的售電公司；第二類是社會資本投資增量配電網(wǎng)，從而擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司；第三類是獨立于電網(wǎng)的售電公司。

依據(jù)配套文件可以看出，單一售電公司僅通過賺取購售電差，生存空間將很小，只有網(wǎng)售合一，或者發(fā)電與售電合一的企業(yè)，才是未來的市場中獲利者。業(yè)內(nèi)人士對此評價，這些設(shè)定似是為電網(wǎng)公司“量身定做”。電網(wǎng)企業(yè)擁有強大的輸電網(wǎng)、配電網(wǎng)和售電一體化的資源，排他性強，它們在售電領(lǐng)域?qū)⒎值米畲蟮牡案狻?/p>

其次是發(fā)電企業(yè)。如果發(fā)電企業(yè)投資設(shè)立售電公司，可以對接發(fā)電資源和用戶，以銷售和用戶需求匹配生產(chǎn)，運行效益實現(xiàn)最佳。

在新增配電網(wǎng)領(lǐng)域，擁有配電網(wǎng)的企業(yè)可以投資成立售電公司。由于配套文件明確，同一供電營業(yè)區(qū)內(nèi)僅允許有一家公司擁有配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)，其自然壟斷屬性決定了擁有配電網(wǎng)的售電公司在本營業(yè)區(qū)內(nèi)有著絕對優(yōu)勢。

對于不擁有網(wǎng)絡(luò)或者電源的社會資本投資的售電公司來說，僅有一種情況可能獲利。在電力市場交易中，波峰波谷電價的價差較大，因此可以通過協(xié)調(diào)和管理用戶的需求來降低峰谷差，進而降低電價，從中獲利。這就要求公司具備較高的電力需求管理能力。

目前，全國60%以上的電力裝機掌握在五大發(fā)電集團手中。除了兩大電網(wǎng)公司，擁有地方配電網(wǎng)的企業(yè)主要為地方國有能源企業(yè)。加之配套文件對售電公司設(shè)定了較高資產(chǎn)總額門檻，電改最直接的獲利群體主要為上述央企和地方國企。

怎么改？

國家發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司巡視員王強表示，全面實施電改，就要加快推進改革試點。

輸配電價改革試點早在2014年年底就已經(jīng)開始，目前有深圳、蒙西、安徽、湖北、寧夏、云南、貴州等7個省份參與其中，未來還將納入更多省份。

配套文件出臺后，國家發(fā)改委表示，還會推動另外兩類試點：第一類是電改綜合試點。11月初國家發(fā)改委批復(fù)云南和貴州成為第一批電改綜合試點省份，六個配套文件落地后，這兩個省將據(jù)此制定本省的具體方案。第二類是售電側(cè)改革試點。12月上旬，國家發(fā)改委將批復(fù)重慶、廣東作為售電側(cè)改革試點，開放社會資本投資增量配電網(wǎng)，成立擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的民營售電公司，同時允許社會資本成立獨立的售電公司。

王強表示，在這三類試點中，綜合改革試點居于核心地位。

財新記者了解到，云南和貴州之所以被選為第一批綜合試點省份，與這兩個地區(qū)自身特點相關(guān)。云貴都是電力供給大省，同時又有大量高載能企業(yè)，兩地政府對于電力改革非常積極，此前均在電力市場化交易方面做過不少嘗試。

云南省在電改9號文下發(fā)之前，就自發(fā)開展了電力市場化交易改革。2014年12月底，該省工業(yè)和信息化委員會下發(fā)《2015年云南電力市場化工作方案和實施細則的通知》，安排省內(nèi)絕大部分發(fā)電企業(yè)在規(guī)定的基數(shù)電量之外，以競價方式進行電力市場化交易，預(yù)計2015年全年云南省內(nèi)電力企業(yè)和工業(yè)電力用戶的市場化交易電量將達到300億千瓦時，為工業(yè)企業(yè)降低用電成本40億元。

貴州電力交易中心于2015年2月成立。截至10月31日,全省電力直接交易電量累計完成142億千瓦時，為工業(yè)企業(yè)降低用電成本12億元。

云貴兩省政府的積極性源自于本地電力供過于求。市場化改革有助于降低電價，進而降低當?shù)馗咻d能企業(yè)的生產(chǎn)成本。這些企業(yè)多用電，多生產(chǎn)，可以促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。

但是也有專家對此提出不同意見。華北電力大學(xué)能源與電力經(jīng)濟研究咨詢中心主任曾鳴對財新記者表示：如果太多高載能用戶享受低價用電，就會造成更多環(huán)境污染，這與國家節(jié)能減排大方針不符。他認為，云貴的核心問題在于，這兩地本來就是“西電東送”的電源供應(yīng)地，如果電力資源僅在本省范圍內(nèi)進行配置，必然無法優(yōu)化，電改也就會淪為地方政府給高載能用戶降價的手段。

“只有通過跨區(qū)交易，在更大范圍內(nèi)配置資源，才能形成真正的電力市場。”他說。

對于跨區(qū)電力交易，此次配套文件也有涉及，明確電力市場分為三類：第一類，以國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)總部為基地組建北京和廣州電力交易中心，主要承擔(dān)全國大范圍電力調(diào)度，落實國家計劃指令；第二類是包含兩省或兩省以上的跨區(qū)電力交易中心；第三類是一個省域范圍內(nèi)的電力交易中心試點，例如綜合試點省份云南和貴州正在組建的省內(nèi)電力交易中心。

但業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，依據(jù)配套文件，目前跨區(qū)的電力交易，最終落實地點還是在省級電力交易中心，而省級電力交易中心又主要由地方政府左右，未來進行跨區(qū)交易，其公平性很難保證。

王強則表示，電改進入全面實施階段，政府鼓勵各地大膽試點，試點不會有數(shù)量限制，并尊重各個地方的創(chuàng)新精神。

一位參與過電改配套文件討論的業(yè)內(nèi)專家告訴財新記者，“穩(wěn)妥和有序”是此次改革的宗旨，其意即指改革不會大范圍同時推進，而是通過試點逐步嘗試市場化交易；同時改革沒有時間表，一旦發(fā)現(xiàn)問題，可以立即叫停。

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