周大地：“十三五”能源規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)系統(tǒng)優(yōu)化

■能源發(fā)展要有長(zhǎng)期眼光，不僅要著眼“十三五”的五年，還要提出長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。“十三五”許多能源投資可能解決的是“十三五”以后的問(wèn)題，所以戰(zhàn)略方向和發(fā)展路徑都要考慮能源系統(tǒng)優(yōu)化，通過(guò)長(zhǎng)期努力實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整，實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

■目前能源領(lǐng)域不是投資不夠，而是投資積極性過(guò)高，投資方向優(yōu)化不夠。能源市場(chǎng)亟待國(guó)家合理規(guī)劃、行業(yè)自律建設(shè)、地方優(yōu)化布局。只有在這樣的治理建設(shè)下，才能放手讓市場(chǎng)主體充分發(fā)揮積極性。能源系統(tǒng)優(yōu)化，需做好三個(gè)方面的優(yōu)化：總量合理估算、結(jié)構(gòu)合理調(diào)整、時(shí)序和空間地域優(yōu)化。

十八屆五中全會(huì)及《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》把綠色發(fā)展提到很高的位置，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)作出了重大戰(zhàn)略部署。遵循創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、共享發(fā)展五大發(fā)展理念，制定能源領(lǐng)域的“十三五”規(guī)劃，必須處理好幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

科學(xué)預(yù)測(cè)今后的能源需求

第一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是需要科學(xué)預(yù)測(cè)今后的能源需求。當(dāng)前特別需要充分認(rèn)識(shí)“十三五”期間能源需求的重大變化趨勢(shì)。“十三五”期間我國(guó)能源發(fā)展面臨的形勢(shì)和“十二五”時(shí)期大有區(qū)別。“十二五”開(kāi)始時(shí)，我國(guó)能源消費(fèi)雖然在世界金融危機(jī)后增速出現(xiàn)波動(dòng)，但在2008年后國(guó)家提出四萬(wàn)億投資刺激，推著鋼鐵、水泥行業(yè)繼續(xù)擴(kuò)張，能源消費(fèi)仍然維持了幾年快速增長(zhǎng)。而近兩年能源消費(fèi)增速迅速下降，“十三五”期間能源需求將進(jìn)入低速增長(zhǎng)期。

而近兩年重工業(yè)的能源消費(fèi)不升反降，是能源增長(zhǎng)速度明顯下降的主要原因。增速?gòu)?012年前十年平均8%降到2013年的3.8%、2014年的僅2.2%。從今年煤炭和其他能源增長(zhǎng)情況看，預(yù)計(jì)能源消費(fèi)總量有可能出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。今年迄今電力增速不到1%，也是非常低的增長(zhǎng)形勢(shì)。

“十三五”期間，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必然出現(xiàn)進(jìn)一步調(diào)整，加上能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，將大幅抑制能源消費(fèi)總量的增長(zhǎng)。

從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律本身來(lái)看，未來(lái)難以繼續(xù)依靠加大投資維持增長(zhǎng)。固定資產(chǎn)投資增速將不能持續(xù)保持高位，投資率有下降的可能。原有的通過(guò)擴(kuò)大外需、增加投資規(guī)模，來(lái)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模已不可持續(xù)。特別是多地“鐵公基”、房地產(chǎn)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)包括樓堂館所、政府公用建筑出現(xiàn)大量過(guò)剩。這方面的過(guò)度投資是寅吃卯糧，擠壓了未來(lái)的建設(shè)空間。繼續(xù)依靠加大投資力度只能降低投資的效益。“十三五”必須改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)容，探索新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

消費(fèi)需要逐步成為經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，但是消費(fèi)內(nèi)容也需要相應(yīng)轉(zhuǎn)型。當(dāng)前現(xiàn)狀是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)業(yè)價(jià)值分配日益向虛擬經(jīng)濟(jì)傾斜，價(jià)值分布不合理，制造業(yè)盈利空間不斷被擠壓，相應(yīng)限制了廣大工薪階層工資進(jìn)一步提高的空間，也限制了消費(fèi)的進(jìn)一步增長(zhǎng)。

同時(shí)，以住房和汽車等內(nèi)容拉動(dòng)消費(fèi)，使土地資源環(huán)境低效過(guò)度使用，造成諸多大城市病，房?jī)r(jià)高企，交通阻塞普遍，需要改變這種結(jié)構(gòu)單一的消費(fèi)增長(zhǎng)模式，抑制大城市的過(guò)度擴(kuò)張。城鎮(zhèn)化需要更多地關(guān)注中小城市的發(fā)展，關(guān)注新農(nóng)村建設(shè)。我國(guó)環(huán)境生態(tài)建設(shè)，教育、醫(yī)療衛(wèi)生消費(fèi)有很大提升空間。倡導(dǎo)新型的綠色低碳消費(fèi)方式，建設(shè)綠色城市和新型的現(xiàn)代農(nóng)村，不但可以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還可以進(jìn)一步提高能效，推動(dòng)綠色低碳能源發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整后，鋼鐵、水泥、化工、建材等高耗能產(chǎn)業(yè)的需求將大幅下降，能源需求不會(huì)像“十一五”、“十二五”期間一樣高速增長(zhǎng)。隨著人民生活水平提高，技術(shù)進(jìn)步、效率提升，生活領(lǐng)域的一次能源需求增速也進(jìn)一步減少，可以用有限的能源總量增長(zhǎng)保障經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)。

此外，“十三五”將要開(kāi)局的現(xiàn)階段，治理空氣污染壓力、應(yīng)對(duì)全球氣候變化必須低碳發(fā)展的壓力都明顯上升，要求能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的壓力更大。“十三五”能源行業(yè)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、低碳綠色發(fā)展會(huì)進(jìn)一步加速。天然氣、核電、水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能等清潔能源的比例可以進(jìn)一步提高。而清潔能源比例提高，會(huì)使能源系統(tǒng)效率提高，在同樣的終端能源服務(wù)需求情形下，一次能源需求總量也會(huì)下降。非化石能源都能直接轉(zhuǎn)換成電力，天然氣的轉(zhuǎn)換效率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于煤炭，由此可以明顯提高能源系統(tǒng)效率，降低一次能源需求總量。

“十三五”的能源需求總量多與少，會(huì)直接涉及各種能源的發(fā)展需求。能源預(yù)測(cè)大了，就需要準(zhǔn)備更多的能源供應(yīng)能力，會(huì)涉及數(shù)以千億計(jì)的能源投資是否必要。特別是煤炭和煤電究竟需要多少，現(xiàn)在已經(jīng)成為緊迫的問(wèn)題。如果規(guī)劃總量過(guò)高，就會(huì)推著各地繼續(xù)投資搞煤炭和煤電的產(chǎn)能，造成巨大的浪費(fèi)。煤電多出來(lái)，就會(huì)搞惡性競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重?cái)D壓能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的空間。目前的主要矛盾是很可能出現(xiàn)預(yù)測(cè)數(shù)量過(guò)高，而不是過(guò)低。煤炭和煤電產(chǎn)能過(guò)剩很可能進(jìn)一步加劇。

抓住加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的難得機(jī)會(huì)

第二個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是，要利用能源供應(yīng)寬松的機(jī)會(huì)加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

綠色低碳是能源的發(fā)展方向，在能源供給革命中提出“建立多元供應(yīng)體系”、“著力發(fā)展非煤能源”,在能源技術(shù)革命中提出“以綠色低碳為方向”，都強(qiáng)調(diào)了能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

“十三五”規(guī)劃建議充分強(qiáng)調(diào)了能源的低碳發(fā)展：一是應(yīng)對(duì)氣候變化成為我國(guó)能源政策的重要內(nèi)容；二是順應(yīng)國(guó)際上低碳化能源發(fā)展是重要的長(zhǎng)期趨勢(shì)，也是技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的新方向。

能源低碳化和過(guò)去傳統(tǒng)的綠色能源有重要差別，能源低碳化對(duì)化石能源特別是煤炭有具體限制，對(duì)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整有更明確要求。在化石能源中，煤炭的碳強(qiáng)度最高，石油其次，天然氣較低。同樣的使用效率下，天然氣碳排放比煤炭低約60%，考慮使用效率，天然氣比煤炭的碳排放可以低一倍。天然氣利用效率一般明顯高于煤炭，特別是在分散利用情況下。即使是用于集中發(fā)電，天然氣聯(lián)合循環(huán)使用效率可達(dá)55%-60%，煤炭使用效率目前還不到45％。綠色清潔能源更強(qiáng)調(diào)化石能源的常規(guī)污染物的減排，但煤炭清潔利用即使脫硫脫硝除塵做得很好，但很可能碳排放更多，還是高碳能源。

因此，堅(jiān)持綠色低碳、可持續(xù)發(fā)展，不但要解決化石能源清潔利用，也要解決今后能源結(jié)構(gòu)的低碳化問(wèn)題，有利促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推動(dòng)非化石能源利用。過(guò)去由于能源高速增長(zhǎng)，非化石能源發(fā)展來(lái)不及滿足需求，只好依靠煤炭增長(zhǎng)?，F(xiàn)在能源總體寬松，我們應(yīng)該抓住機(jī)會(huì)，大幅度調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。不要陷入為煤炭找出路舍不得結(jié)構(gòu)調(diào)整的怪圈。

促進(jìn)能源系統(tǒng)優(yōu)化

第三個(gè)問(wèn)題是，改革要提高生產(chǎn)率，要促進(jìn)能源系統(tǒng)優(yōu)化。

“十三五”規(guī)劃建議提出，加快放開(kāi)電力、石油、天然氣等自然壟斷行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。這里的“放開(kāi)”主要是指擴(kuò)大能源領(lǐng)域的準(zhǔn)入公平性。放開(kāi)也不是放棄管理，必要的資質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)還需要加強(qiáng)。能源領(lǐng)域許多環(huán)節(jié)的安全性要求很高，必須保障，比如天然氣管道需要資質(zhì)，沒(méi)有資質(zhì)引發(fā)爆炸事故后果很嚴(yán)重。電力供應(yīng)也不能隨便中斷，部分環(huán)節(jié)技術(shù)性壟斷是必要的。只能在加強(qiáng)系統(tǒng)規(guī)劃、監(jiān)管準(zhǔn)入條件和加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，才能擴(kuò)大市場(chǎng)化。

在我國(guó)，能源領(lǐng)域的規(guī)劃能力、掌控能力、通過(guò)機(jī)制引導(dǎo)市場(chǎng)的能力仍然非常不足，現(xiàn)在提出市場(chǎng)化改革并不意味著“一切放給市場(chǎng)”，市場(chǎng)放開(kāi)后就可以優(yōu)化，各行業(yè)、各地能源項(xiàng)目無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題就能自然解決，還是要加強(qiáng)規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)引導(dǎo)和管制。

市場(chǎng)化改革，核心是建立有序的市場(chǎng)機(jī)制，在能源領(lǐng)域要避免盲目性的所謂自由競(jìng)爭(zhēng)。世界各國(guó)都通過(guò)各種體制對(duì)能源項(xiàng)目進(jìn)行審核，防止系統(tǒng)浪費(fèi)。能源行業(yè)的改革，要結(jié)合能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，為實(shí)現(xiàn)能源系統(tǒng)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型服務(wù)，不能“為改而改”。

能源發(fā)展要有長(zhǎng)期眼光，不僅要著眼“十三五”的五年，還要提出長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略。“十三五”許多能源投資可能解決的是“十三五”以后的問(wèn)題，所以戰(zhàn)略方向和發(fā)展路徑都要考慮能源系統(tǒng)優(yōu)化，通過(guò)長(zhǎng)期努力實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整，實(shí)現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

目前能源領(lǐng)域不是投資不夠，而是投資積極性過(guò)高，投資方向優(yōu)化不夠。能源市場(chǎng)亟待國(guó)家合理規(guī)劃、行業(yè)自律建設(shè)、地方優(yōu)化布局。只有在這樣的治理建設(shè)下，才能放手讓市場(chǎng)主體充分發(fā)揮積極性。能源系統(tǒng)優(yōu)化，需做好三個(gè)方面的優(yōu)化：總量合理估算、結(jié)構(gòu)合理調(diào)整、時(shí)序和空間地域優(yōu)化。

首先是總量和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。目前中國(guó)電力需求下降，但建設(shè)速度仍在提速，特別是到今年火電裝機(jī)或?qū)⒊^(guò)5500萬(wàn)千瓦，在建火電裝機(jī)量仍有近8000萬(wàn)千瓦，核準(zhǔn)達(dá)數(shù)億千瓦。造成“十三五”電力市場(chǎng)盲目競(jìng)爭(zhēng)將進(jìn)一步惡化，這將讓非化石能源處于非常不利的狀態(tài)。在上述情形下，應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)對(duì)“十三五”期間能源形勢(shì)的預(yù)判和分析，建議在新的變化下認(rèn)真調(diào)整能源發(fā)展總量、各種能源比例的目標(biāo)。規(guī)劃必須強(qiáng)調(diào)優(yōu)化調(diào)整。

“十三五”能源規(guī)劃首先要改變過(guò)去各能源行業(yè)自行“攤大餅”，搶投資擴(kuò)張地盤的思路。行業(yè)自己的預(yù)測(cè)十分容易偏高。有的預(yù)測(cè)“十三五”能源消費(fèi)總量達(dá)到50億噸-55億噸標(biāo)煤，甚至更高。煤、油、氣、新能源各行業(yè)各自提出高發(fā)展目標(biāo)。依據(jù)這個(gè)預(yù)測(cè)，能源消費(fèi)增量空間還很大，煤炭總量還需進(jìn)一步增加。事實(shí)上并不是如此，市場(chǎng)空間不足，所有能源都增加，就會(huì)造成無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，原來(lái)設(shè)想的很多戰(zhàn)略目標(biāo)和措施需要調(diào)整。

要實(shí)現(xiàn)到2020年和2030年非化石能源比重達(dá)到15%和20%的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)能源綠色低碳化，最核心的是能源消費(fèi)總量不要盲目增長(zhǎng)，注重節(jié)能與高效。在傳統(tǒng)能源產(chǎn)能過(guò)剩的大環(huán)境下，“十三五”仍要強(qiáng)調(diào)節(jié)能。節(jié)能不僅是為了解決供應(yīng)不足問(wèn)題，而是關(guān)系經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和環(huán)境問(wèn)題。低碳靠終端治理很難，實(shí)現(xiàn)低碳首先要堅(jiān)持節(jié)能優(yōu)先。在高效基礎(chǔ)上才有可能改變能源結(jié)構(gòu)。

要盡快控制煤炭和煤電的建設(shè)。多地煤電發(fā)電能力過(guò)剩，應(yīng)盡快停建、緩建火電，控制煤電基地建設(shè)，要積極發(fā)展相對(duì)低碳的能源替代高碳能源，天然氣可以作為向非化石能源過(guò)渡的替代能源。

其次是時(shí)序優(yōu)化。國(guó)家五年規(guī)劃除提出五年發(fā)展目標(biāo)，還將進(jìn)行中長(zhǎng)期展望。在投資項(xiàng)目上，目前存在的問(wèn)題是，各市場(chǎng)主體把五年以后甚至十年以后可能需要的能源項(xiàng)目紛紛提前上馬。五年規(guī)劃后的數(shù)據(jù)要增加多少，現(xiàn)在先增加起來(lái)，于是就加快投資建設(shè)。然而，規(guī)劃只是預(yù)測(cè)數(shù)，即使五年規(guī)劃預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，投資提前太多也會(huì)造成災(zāi)害，由于技術(shù)進(jìn)步、項(xiàng)目建設(shè)周期短，全行業(yè)一擁而上，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)先過(guò)剩幾年。投資應(yīng)一步步走，以后確實(shí)需要了，再建也來(lái)得及。

第三是空間、地域優(yōu)化。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度普遍放緩的現(xiàn)狀下，各省有搶先上項(xiàng)目，靠能源投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)，競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重。每個(gè)省待建火電項(xiàng)目、可再生能源，哪有資源就上項(xiàng)目，事實(shí)上當(dāng)?shù)赜秒娦枨筮€很遠(yuǎn)。遠(yuǎn)期規(guī)劃曾提出建設(shè)十四個(gè)能源基地，事實(shí)上這是在高比例能源需求情況下的規(guī)劃，在當(dāng)前能源增速放緩的環(huán)境下，上大量能源投資，會(huì)造成巨大浪費(fèi)，經(jīng)濟(jì)上很難優(yōu)化。不調(diào)整照著往下推，對(duì)產(chǎn)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展將帶來(lái)嚴(yán)重惡果。

（作者系國(guó)家發(fā)改委能源研究所研究員、“十三五”國(guó)家規(guī)劃專家委員會(huì)委員）

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