盤點:中國光伏激勵及補貼政策標(biāo)準(zhǔn)

從1978年改革開放開始，30多年來中國經(jīng)濟飛速發(fā)展，1986年中國GDP首次突破1萬億人民幣，達到10309億元(合2986億美元)，到2014年達到636463億人民幣(合103611億美元)。中國2010年超過日本成為世界第二大經(jīng)濟體。經(jīng)濟的迅速發(fā)展帶來了對能源的巨大需求。

1980年全球發(fā)電總量3006億千瓦時，2014年達到54638億千瓦時，增長了17倍。中國傳統(tǒng)能源發(fā)電仍占主要份額，近70%的能源來自煤炭火力發(fā)電?；剂系拇罅渴褂脤?dǎo)致中國成為全球碳排放量最大的國家。據(jù)國際能源署(IEA)的數(shù)據(jù)，2014年中國碳排放占據(jù)全球總碳排放量的29%。

從上世紀(jì)末開始，發(fā)展可再生能源受到中國政府重視，確立了“積極發(fā)展可再生能源，改善能源結(jié)構(gòu)”的方針。2005年2月中國頒布《可再生能源法》，為可再生能源發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。

2007年6月，中國政府發(fā)布《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，2007年9月，又發(fā)布了《中國可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，提出了國家可再生能源發(fā)展目標(biāo)將風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等納入其中。

太陽能是取之不盡、用之不竭的能源，而且能量巨大、安全無污染，是人類的理想能源。太陽能光伏發(fā)電是利用太陽能的主要形式之一。1954年，美國科學(xué)家恰賓和皮爾松研發(fā)成功實用的光伏發(fā)電技術(shù)。

20世紀(jì)90年代后，光伏發(fā)電快速發(fā)展。到2006年，世界上已建成10多座兆瓦級光伏發(fā)電系統(tǒng)。2011年，全球累計光伏發(fā)電裝機總量達到67GW。

中國是太陽能資源豐富的國家之一，75%以上的國土，尤其是青藏高原地區(qū)、西北地區(qū)、云南、海南，光照更加充沛。在中國政府倡導(dǎo)扶持下，過去十年中國光伏產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。據(jù)中國國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)，2005年中國太陽能發(fā)電裝機總量70萬千瓦，到2014年，累計裝機總量已增至2805萬千瓦，(其中，光伏電站2338千瓦，分布式光伏467萬千瓦)，在不到十年內(nèi)實現(xiàn)了40倍的增長。

僅2014年，新增光伏發(fā)電容量就達1060萬千瓦，約占全球新增裝機容量的五分之一。光伏年發(fā)電量從2013年的90億千瓦時增至250億千瓦時，增長178%。

到2014年，全國各省、區(qū)已累計并網(wǎng)700多個大型光伏發(fā)電項目，主要分布在中國西北和東部沿海地區(qū)。累計裝機容量排名前三的分別為甘肅省、青海省和新疆自治區(qū)，三省裝機總量超全國總量的60%。分布式光伏、并網(wǎng)容量排名前三的分別為浙江、廣東和河北省，占全國并網(wǎng)總量的40%。

中國也是全球最大的光伏設(shè)備生產(chǎn)國。2014年光伏電池組件產(chǎn)能63GW，產(chǎn)量35.6GW，全球占比70%，連續(xù)8年位居全球光伏電池組件產(chǎn)量前位。在全球產(chǎn)量最多的10家光伏設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)中，中國占了6家。

中國光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策內(nèi)容

為鼓勵和扶持光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中國政府相繼出臺了一系列文件。這些文件包括：2007年9月，國家發(fā)改委發(fā)布《可再生能源中長期發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，2008年3月，財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進太陽能光電建筑應(yīng)用的實施意見》，2009年7月，財政部、科技部和國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實施金太陽示范工程的通知》，2012年2月，國家工業(yè)信息化部正式下發(fā)《太陽能光伏產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，2012年9月，國家能源局發(fā)布《關(guān)于申報分布式光伏發(fā)電規(guī)模化應(yīng)用的通知》，2013年8月，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于發(fā)揮價格杠桿作用促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》，等等。

同時，各省、市地方政府，依據(jù)中央部門的政策精神，出臺了關(guān)于光伏產(chǎn)業(yè)的地方性政策文件。這些政策文件規(guī)定了從項目初始投資補貼、稅費貸款優(yōu)惠、項目用地安排等各方面政策，對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展起了重要的推動和保障作用。

光伏產(chǎn)業(yè)政策中最受關(guān)注、也是最核心的內(nèi)容是光伏補貼政策。中央政府部門規(guī)定了國家補貼標(biāo)準(zhǔn)，而地方省市在國家規(guī)定的基礎(chǔ)上又規(guī)定了本地的實施標(biāo)準(zhǔn)。

(一)國家補貼標(biāo)準(zhǔn)

光伏電站

將全國劃分為三類太陽能資源區(qū)，年等效利用小時數(shù)大于1600小事為一類資源區(qū)，年等效利用小時數(shù)在1400-1600小時之間為二類資源區(qū)，年等效利用小時數(shù)在1200-1400小時之間為三類資源區(qū)，實行不同的光伏標(biāo)桿上網(wǎng)電價。

分別為一類資源區(qū)0.9元/kWh，二類資源區(qū)0.95元/kWh，三類資源區(qū)1.0元/kWh。光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價高出當(dāng)?shù)孛摿蛎禾繖C組標(biāo)桿上網(wǎng)電價的部分，由國家可再生能源發(fā)展基金予以支付。

分布式光伏發(fā)電

對分布式光伏發(fā)電實行按照全電量補貼的政策。電價補貼標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時0.42元(含稅)。其中，分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)自用有余上網(wǎng)的電量，由電網(wǎng)企業(yè)按照當(dāng)?shù)厝济簷C組標(biāo)桿上網(wǎng)電價收購。

(二)地區(qū)補貼規(guī)定

各地根據(jù)自身能源優(yōu)勢、發(fā)展目標(biāo)等出臺了各自的扶持政策，補貼內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同。下面是幾個地區(qū)的具體規(guī)定。

浙江省。浙江省式太陽能資源不夠充沛，屬于三類資源區(qū)，但光伏補貼力度較大。對光伏發(fā)電項目按照所發(fā)電量，在國家鋪貼的基礎(chǔ)上，勝利再補貼0.1元/kWh。而杭州市又規(guī)定，在國家、省補貼的基礎(chǔ)上，市財政在給予0.1元/kWh的補貼。溫州市規(guī)定，對2014年新建成并網(wǎng)發(fā)電的光伏發(fā)電項目，給予0.2元/kWh的補貼。

江西省。在國家補貼的基礎(chǔ)上，實行兩種補貼模式：一種是初始投資補貼，一種是度電補貼。如對“萬家屋頂光伏示范項目”，給予一期工程4元/W、給予二期工程3元/W的初裝費補貼;對列入省光伏建設(shè)計劃的項目，建成后在享受國家度電補貼的基礎(chǔ)上，按發(fā)電量每度給予0.2元補貼。

上海市。對光伏電站，按發(fā)電量對項目投資主體給予0.3元/kWh的獎勵，獎勵時間為連續(xù)5年。單個項目的年度獎勵金額不超過5000萬元。對分布式光伏，按照電量消納用戶類別區(qū)分補貼標(biāo)準(zhǔn)，工、商業(yè)用戶為0.25元/kWh，個人、學(xué)校等用戶為0.4元/kWh。

湖南省。對2014年投產(chǎn)的光伏發(fā)電項目(含自發(fā)自用和上網(wǎng)電量)省里給予0.2元/kWh的補貼，補貼10年。2015-2017年投產(chǎn)的項目根據(jù)成本變化調(diào)整。

陜西省。規(guī)定在2015年前，對光伏發(fā)電實行增值稅及征即返50%的政策。太原市還規(guī)定對外來投資或擴大生產(chǎn)規(guī)模的光伏企業(yè)，優(yōu)先安排土地指標(biāo)和配套服務(wù)設(shè)施用地。

可以看出，中國當(dāng)前光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策具有兩方面重要特征：

一是形成了包括國家基礎(chǔ)規(guī)定和地方補充規(guī)定相結(jié)合的政策體系，既反映了國家的原則要求，也照顧了各地的實際，源于貫徹實行和調(diào)動地方積極性。

二是政策內(nèi)容涵蓋了從初始投資補貼到光伏電站補貼、分布式光伏補貼、稅收優(yōu)惠、配套服務(wù)等各項內(nèi)容，是一種“組合式”的政策激勵，對光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了系統(tǒng)的政策支持。

中國光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策前景

中國政府已經(jīng)鄭重作出承諾，到2030年本國溫室氣體排放達到峰值，并爭取早于該時間做到。因此，進一步大力發(fā)展清潔能源是必然的選擇。中國政府的目標(biāo)是到2030年將包括可再生能源和核能在內(nèi)的清潔能源的占比提高到15%，到2030年進而提高到20%。

光伏發(fā)電將以更快的速度發(fā)展。根據(jù)中國國家規(guī)劃，到2020年，全國將實現(xiàn)累計100GW的光伏裝機容量，年發(fā)電量將達到1300億千瓦時。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與政策的推動密切相關(guān)。中國光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策的發(fā)展趨勢如何，這是業(yè)內(nèi)和有關(guān)方面關(guān)心的一個問題。

繼續(xù)實行光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策是客觀需要

目前，光伏發(fā)電成本過高是中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到的最大障礙。光伏產(chǎn)業(yè)屬于新興產(chǎn)業(yè)，與煤炭發(fā)電等能源生產(chǎn)相比，技術(shù)尚不夠成熟，這是成本相對較高的主要原因。盡管近年來中國光伏發(fā)電成本已有所下降，但仍在0.7-0.8元/千瓦時左右，約是國內(nèi)大部分地區(qū)煤電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(0.38元/千瓦時)的兩倍。

顯然，如果沒有光伏電價補貼，光伏發(fā)電就是去了投資吸引力。世界上許多國家包括德國、意大利、日本、美國等起步較早的主要光伏市場國家，都實行了各自的扶持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。

中國的光伏產(chǎn)業(yè)目前尚處于初步發(fā)展階段，繼續(xù)實行光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策，不僅是推動和保障光伏產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的客觀需要，對于實現(xiàn)中國溫室氣體排放目標(biāo)也是必須的。

將進一步增強政策的協(xié)調(diào)性和有效性

目前中國的光伏產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容雖然已形成體系化的特點，但政策的協(xié)調(diào)性和有效性還存在明顯不足。例如，政策激勵機制過于偏重供給方面，如裝機容量和上網(wǎng)電量，而店里的購買者和消費者沒有得到足夠的激勵，從而導(dǎo)致需求意愿不強。

再如，國家規(guī)定光伏電價補貼從光伏專項基金和光伏電價附加費中支付，而電價附加費是采取延期支付的方式，這往往是補貼資金不能按時足額到位，影響資金的正常流動。如黃河上游水電開發(fā)公司負責(zé)人介紹，由于補貼發(fā)放滯后等原因，相當(dāng)于增加電站的資金成本近7000萬元，導(dǎo)致電站投資回報率減少20%。

因此，進一步增強政策的協(xié)調(diào)性和有效性是今后中國完善光伏產(chǎn)業(yè)激勵政策需要解決好的重要問題。也就是說，政策的安排應(yīng)該使光伏電力供應(yīng)方、光伏設(shè)備生產(chǎn)廠家、光伏購買方，以及光伏電力消費者都能從光伏能源的發(fā)展中得到好處?？梢灶A(yù)料，不論是中央部門還是地方政府，都會在這方面做出重大努力。

向光伏技術(shù)研發(fā)傾斜將成為激勵政策調(diào)整的重點

中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能遭遇的一個重大風(fēng)險是技術(shù)變革。中國的光伏技術(shù)近年來有很大提升，但在一些方面如高效節(jié)能的多晶硅制備技術(shù)、太陽能電池工藝技術(shù)等，還存在一定差距。更使得重視的是，目前光伏發(fā)電技術(shù)在國際上仍處于較快的技術(shù)變革期，有些技術(shù)如薄膜電池制備技術(shù)在處在初期發(fā)展階段。

光伏發(fā)電的新技術(shù)新工藝隨時可能出現(xiàn)，中國現(xiàn)有的技術(shù)和產(chǎn)能隨時可能被沖擊。因此，加強技術(shù)研發(fā)是中國光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的戰(zhàn)略性問題。目前中國中央部門和地方政府都缺乏連續(xù)的光伏技術(shù)研發(fā)投入計劃，專門用于技術(shù)研究的資金明顯不足。許多專家學(xué)者都呼吁重視這一問題，這將是中國光伏激勵政策今后調(diào)整的一個重點。

中國光伏發(fā)電補貼將逐步下調(diào)直至實現(xiàn)平價上網(wǎng)

中國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展雖然嚴(yán)重依賴政府補貼，但隨著技術(shù)的提高，規(guī)模的擴大和經(jīng)營的改善，光伏發(fā)電成本也在逐步下降。在一些地區(qū)，2010年光伏發(fā)電成本在1.1元/千瓦時左右，現(xiàn)在已降至約0.8元/千瓦時。

美國經(jīng)濟學(xué)家彌爾頓·弗里德曼曾指出，價格的功能在于傳遞信息，激勵資源使用者以這種信息為向?qū)?，激勵資源所有者的行為依從這種信息。人們已經(jīng)認(rèn)識到，政府對光伏發(fā)電實行的價格補貼雖然在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初起是必要的，但同時也扭曲了價格形成機制。

包括中國政府在內(nèi)的各國政府都不可能無休止地對光伏發(fā)電實行補貼。中國太陽能應(yīng)用專家、國家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成預(yù)測，從2016年起，光伏發(fā)電補貼將逐步下調(diào)，到2025年將實現(xiàn)光伏發(fā)電平價上網(wǎng)，及與火力等傳統(tǒng)能源發(fā)電價格持平，無需再依賴國家補貼。人們期待著這一時刻的到來

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