政府不當干預(yù)如何影響光伏產(chǎn)業(yè)？

　　本文在市場失靈論和體制扭曲論的基礎(chǔ)上提出政府不當干預(yù)論，以解釋中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的原因，并以光伏產(chǎn)業(yè)為例，將光伏產(chǎn)業(yè)劃分為上、中、下游三個環(huán)節(jié)，從政府行為、產(chǎn)業(yè)內(nèi)部環(huán)節(jié)和供給視角分析了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的形成機制。在實證分析中，本文利用生產(chǎn)函數(shù)法測度了光伏產(chǎn)業(yè)及其三個環(huán)節(jié)的產(chǎn)能利用率，量化測算了政府補貼、土地價格扭曲程度和金融支持水平及其對產(chǎn)能過剩的影響程度。

　　研究結(jié)果顯示，光伏產(chǎn)業(yè)不僅呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，還出現(xiàn)體制性產(chǎn)能過剩；近年來，政府偏好于對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進行不當干預(yù)，引致和加劇了光伏產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，但對其內(nèi)部各環(huán)節(jié)產(chǎn)能過剩的影響程度存在明顯差異；總體而言，光伏產(chǎn)業(yè)中政府干預(yù)程度越深的環(huán)節(jié)，產(chǎn)能過剩程度越嚴重?；猱斍皯?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)扶持政策，避免政府不當干預(yù)行為，進一步推動要素市場化改革，提高關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和制造能力，形成以創(chuàng)新驅(qū)動為核心的動力機制，避免陷入新興產(chǎn)業(yè)鏈上的低端鎖定。

　　一、問題提出

　　為了應(yīng)對全球金融危機的消極影響和新工業(yè)革命帶來的挑戰(zhàn)，中國先后推出了一攬子刺激計劃和產(chǎn)業(yè)政策，培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。在政府扶持下，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展，成為中國經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐。然而，近年來，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)卻出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩、效益下滑和發(fā)展停滯等現(xiàn)象，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。光伏產(chǎn)業(yè)是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的典型代表，本文以中國光伏產(chǎn)業(yè)為例，探究其產(chǎn)能利用率現(xiàn)狀和產(chǎn)能過剩產(chǎn)生的原因，并提出相關(guān)政策建議，對化解產(chǎn)能過剩、推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，避免戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)走上傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展老路，具有借鑒和啟示意義。

　　根據(jù)張伯倫等人的經(jīng)典產(chǎn)業(yè)組織理論，產(chǎn)能過剩往往出現(xiàn)在壟斷競爭市場中，而中國的鋼鐵、水泥、電解鋁、光伏、風電等產(chǎn)能過剩較為嚴重的行業(yè)均呈現(xiàn)出過度競爭狀態(tài)。因此，傳統(tǒng)的經(jīng)濟理論不能很好地解釋中國現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩問題。國內(nèi)學者對于產(chǎn)能過剩形成機理的觀點大致可以分為兩種，即市場失靈論和體制扭曲論。林毅夫認為，在發(fā)展中國家，投資者容易對前景良好的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生共識，出現(xiàn)潮涌現(xiàn)象；由于市場信息不完備，投資者對行業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)目不確知，投資協(xié)調(diào)難度大，因而出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。

　　這種由市場失靈造成的產(chǎn)能過剩，應(yīng)通過政府干預(yù)進行治理。江飛濤和曹建海ra認為市場失靈假說與現(xiàn)實不符，由政策性補貼競爭所帶來的體制扭曲是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的根本原因。耿強等、王立國和鞠蕾等學者也分別從不同角度討論了官員激勵相容和體制扭曲加劇產(chǎn)能過剩的程度。上述文獻大多是從宏觀經(jīng)濟和傳統(tǒng)行業(yè)角度分析產(chǎn)能過剩的形成機理，那么，對于正處在成長期的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，市場失靈和體制扭曲是否也能解釋其產(chǎn)能過剩出現(xiàn)的原因呢？李琪認為，新興產(chǎn)業(yè)屬于朝陽產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)能過剩只是短暫性的供過于求，政府干預(yù)在初期是必要的。傅沂則認為，政府對光伏產(chǎn)業(yè)輸血式的扶持是按照傳統(tǒng)發(fā)展思路設(shè)計的產(chǎn)業(yè)政策，并不適合光伏產(chǎn)業(yè)的本質(zhì)特征。

　　從現(xiàn)有文獻看，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的研究存在三點不足：①大多是從宏觀經(jīng)濟和傳統(tǒng)行業(yè)的角度研究產(chǎn)能過剩問題，從微觀視角實證研究戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的較少；②從整體產(chǎn)＇業(yè)角度進行探討的較多，而詳細分析各生產(chǎn)環(huán)節(jié)產(chǎn)能實際利用狀況的文獻較少；③已有文獻大多是從市場失靈和體制扭曲等維度分析傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能過剩的形成機制，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的形成機制分析相對不足。本文將從微觀視角研究戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩問題，提出政府不當干預(yù)論，從政府補貼、土地價格扭曲和金融支持水平三個維度分析戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的形成機制，并圍繞以上三個維度構(gòu)建相關(guān)指標以測度政府對企業(yè)的干預(yù)程度，從供給角度實證分析政府干預(yù)對光伏產(chǎn)業(yè)及其產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)產(chǎn)能過剩的影響程度。

　　二、理論分析與研究假設(shè)

　　1、政府不當干預(yù)論與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

　　產(chǎn)能過剩的理論詮釋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)正處于發(fā)展的萌芽期或成長期，一般不會出現(xiàn)大范圍、長時間的產(chǎn)能過剩，即使出現(xiàn)也是一種周期性的短時間供大于求現(xiàn)象％然而，中國戰(zhàn)略性新k產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩屬于大范圍、長時間的非周期性產(chǎn)能過剩，這種非周期性的產(chǎn)能過剩很難用市場失靈論和體制扭曲論進行解釋。中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的形成原因和機制需要從政府不當干預(yù)行為人手進行分析。

　　由于市場不完備性、公共品供給、信息不對稱、外部性溢出等因素存在，市場經(jīng)濟總會出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象。市場失靈是政府干預(yù)的邏輯起點，為政府干預(yù)提供了理論依據(jù)。同時，為了實現(xiàn)緩和社會分配不公、縮小收入差距、緩解有效需求不足、抵消不完全競爭的消極影響、實現(xiàn)充分就業(yè)、保護和促進新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等目的，也需要政府發(fā)揮相應(yīng)職能，對經(jīng)濟進行干預(yù)，以彌補市場在資源配置中的不足。由此可見，市場經(jīng)濟的發(fā)展需要市場機制和政府干預(yù)雙手齊下。然而，政府干預(yù)應(yīng)以有利于市場機制的有效運行為準則，不能阻礙或限制市場有效競爭，更不能完全替代市場機制。綜合考慮政府干預(yù)的力度、時間、范圍、手段和效果，可以將政府干預(yù)分為適度干預(yù)和不當干預(yù)兩大類。適度干預(yù)指的是，政府在干預(yù)經(jīng)濟時，遵循成本一收益規(guī)則，通過產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策采取符合有效市場假說的政府行動，彌補市場失靈，扶持弱勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，維護公平有效的市場競爭，保護市場機制發(fā)揮決定性調(diào)節(jié)作用。

　　也就是說，政府適度干預(yù)不是否定或替代市場機制的作用，而是彌補市場缺陷或市場失靈。與之相反，不當干預(yù)指的是，政府在干預(yù)經(jīng)濟時，出于政績沖動、官員尋租、權(quán)力擴張、父愛主義等動機，違背市場規(guī)律，追求短期利益，用政府行為取代市場機制，直接干預(yù)或影響企業(yè)行為，阻礙或限制市場競爭，導(dǎo)致資源配置效率降低。政府不當干預(yù)既可能是由于信息失真、決策滯后或失誤、尋租行為、監(jiān)督體制不健全等導(dǎo)致的政府干預(yù)不及時、不到位或不對路等干預(yù)失效現(xiàn)象，它將使得經(jīng)濟活動水平波動，出現(xiàn)經(jīng)濟損失，背離政府干預(yù)初衷；也有可能是政府違背市場規(guī)律，通過財政補貼等方式主導(dǎo)投資，扭曲要素及資源的市場價格，干預(yù)企業(yè)微觀市場活動等導(dǎo)致的干預(yù)過度現(xiàn)象，它將造成市場功能紊亂和企業(yè)行為異化，從而加重市場失靈。

　　中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩出現(xiàn)的主要原因在于中央政府干預(yù)失效和地方政府干預(yù)過度的相互疊加。為了應(yīng)對全球金融危機的消極影響和新工業(yè)革命帶來的挑戰(zhàn)，中央政府先后推出了一攬子刺激計劃和產(chǎn)業(yè)政策，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展進行干預(yù)。中央政府實施干預(yù)的初衷是，通過培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、提升產(chǎn)業(yè)國際競爭力，增強產(chǎn)業(yè)自主創(chuàng)新能力、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。然而，由于中央政府干預(yù)措施、政策實施手段和監(jiān)督考核機制的局限性，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃在具體實施中出現(xiàn)變形，導(dǎo)致中央政府干預(yù)失效。

　　中央政府支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策意圖，對地方政府而言，意味著發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)本身將是重要的政績，對這些產(chǎn)業(yè)提供廉價土地、金融支持和財政補貼具有了合法性，所承擔的政治成本和風險很小。于是，各級地方政府為了追求自身短期經(jīng)濟利益，紛紛出臺不同版本的超常規(guī)優(yōu)惠政策，甚至與本地企業(yè)一起合謀套取中央政府的優(yōu)惠政策，不顧本地實際情況，爭上新興產(chǎn)業(yè)項目，盲目擴大產(chǎn)能，造成了過度投資、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)趨同以及產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。地方政府對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的過度干預(yù)，扭曲了中央政府的政策意圖，加劇了中央政府干預(yù)失效。

　　在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段，地方政府具備了對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)實施不當干預(yù)的動機和能力。長期以來，地方政府在推動經(jīng)濟增長中起著至關(guān)重要的作用。隨著分稅制、放權(quán)讓利改革以及財政分權(quán)體制的實施，地方政府擁有了更多的經(jīng)濟自主權(quán)I地方政府有強烈的動機干預(yù)短平快的投資項目，采取優(yōu)惠政策招商引資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是優(yōu)惠政策多、利潤空間大的朝陽產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展之初也迫切需要政府通過產(chǎn)業(yè)政策進行適當扶持和適度保護，這也為地方政府干預(yù)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了正當理由。在國家產(chǎn)業(yè)政策和政績考核體制的導(dǎo)向下，地方政府會更多地關(guān)注短期經(jīng)濟增長績效，忽視經(jīng)濟的長期可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展；同時，政府官員的政績沖動和尋租行為也會帶來政府不當干預(yù)，從而導(dǎo)致企業(yè)過度投資。近幾年來，中國大力倡導(dǎo)發(fā)展環(huán)境友好型的低碳社會，相比于以前的考核機制，地方政府又面臨了節(jié)能減排的壓力。因此，以光伏產(chǎn)業(yè)為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)就成了各級地方政府的寵兒，各地政府打著低碳排放、綠色發(fā)展的旗號大力推動風電、光伏發(fā)電等項目建設(shè)，采取各種干預(yù)手段盲目保護和推進光伏企業(yè)的經(jīng)營和發(fā)展。這種地區(qū)之間經(jīng)濟和政治競爭使得地方政府不顧地區(qū)自身資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件，對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)采取不當干預(yù)手段，扭曲了市場功能，致使企業(yè)盲目投資，造成產(chǎn)能過剩。

　　從以上分析可以看出，地方政府具有強烈的動機和意愿對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進行不當干預(yù)。從地方政府干預(yù)的能力視角看：①隨著分稅制改革和財政分權(quán)的推進，地方政府的財力逐漸增大，有能力對政府相中的新興產(chǎn)業(yè)項目進行配套補貼或?qū)嵭卸愂諟p免；②由于轉(zhuǎn)型時期中國土地所有權(quán)較為模糊，地方政府擁有對土地的壟斷權(quán)力，具備為企業(yè)提供低價土地的能力；③資本市場和金融體系的軟預(yù)算約束，使地方政府能夠幫助企業(yè)獲取金融資源；④由于環(huán)境產(chǎn)權(quán)不明晰與環(huán)保制度上的缺陷，也使得默許或縱容企業(yè)污染環(huán)境和破壞生態(tài)成為許多地方政府干預(yù)企業(yè)投資的手段。由此可見，地方政府具備了對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進行不當干預(yù)的能力。

　　中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展的起步階段，市場、技術(shù)、信息的不成熟使得產(chǎn)業(yè)內(nèi)部資源配置不合理，更易受政策導(dǎo)向和政府干預(yù)的影響。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，地方政府采用較多的干預(yù)手段包括政府補貼、土地供給干預(yù)和金融支持干預(yù)。根據(jù)工業(yè)和信息化部編制的《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類目錄》，光伏產(chǎn)業(yè)屬于ff能源產(chǎn)業(yè)中的三級目錄產(chǎn)業(yè)，包括6個四級目錄產(chǎn)業(yè)、20個五級目錄產(chǎn)業(yè)。按照投人產(chǎn)出關(guān)系和產(chǎn)業(yè)鏈分布狀況可以將這些產(chǎn)業(yè)分為上、中、下游三個環(huán)節(jié)。上游環(huán)節(jié)包括晶體硅生產(chǎn)設(shè)備、硅料、硅片等細分產(chǎn)業(yè)，中游環(huán)節(jié)包括電池片、電池組件等細分產(chǎn)業(yè)，下游環(huán)節(jié)包括光伏發(fā)電應(yīng)用系統(tǒng)集成、太陽能光伏建筑一體化系統(tǒng)及產(chǎn)品、光伏電站工程、光伏發(fā)電等細分行業(yè)。由于光伏產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)的盈利能力、投產(chǎn)周期、技術(shù)水平、工藝要求存在較大區(qū)別，政府對不同環(huán)節(jié)的干預(yù)程度也存在明顯差異。

　　2、政府補貼與產(chǎn)能過剩

　　補貼是政府干預(yù)企業(yè)最直接的方式，對剛起步的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)而言，補貼顯得尤為重要。政府補貼資金主要來自于中央政府，但地方政府也以配套資金、稅收減免等形式實施補貼。在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初，政府補貼確實在一定程度上起到了鼓勵和導(dǎo)向作用。然而，一方面，這種事前補貼方式并沒有隨著新興產(chǎn)業(yè)進入不同階段和不同地區(qū)而有所改變，導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展嚴重依賴于政府補貼資金；另一方面，地方政府過度干預(yù)企業(yè)補貼資金投向，扭曲了資金使用效率，致使大部分政府補貼資金流向了產(chǎn)能投資領(lǐng)域，甚至出現(xiàn)地方政府與企業(yè)合謀弄虛作假騙取中央政府補貼的現(xiàn)象。政府補貼之所以沒有按照預(yù)想的效果發(fā)生作用，是因為一刀切的補貼方式并沒有將資金落到實處，或者說用在刀刃上。地方政府和企業(yè)為了快速回本盈利，獲取更多補貼資金，熱衷于發(fā)展高能耗、低技術(shù)的簡單初級項目。同時，產(chǎn)品質(zhì)量標準的缺失、創(chuàng)新環(huán)境的破壞以及國內(nèi)需求市場的阻滯，使得這種低水平的規(guī)模擴張不僅與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展高端水平的目標背道而馳，也造成了資源配置混亂、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。地方政府的不當干預(yù)降低了中央政府補貼的使用效率。大部分企業(yè)一旦獲得政府補貼資金，就會將其用于其他與研發(fā)無關(guān)的短平快項目，政府補貼對促進科研投人是無效的，沒有帶來企業(yè)投資效率的提升。

　　從光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展看，一方面，政府補貼采用事前補貼、一刀切等方式，扭曲了企業(yè)的投資行為，誘使企業(yè)為獲取補貼而投資虧損項目或低技術(shù)門檻項目，形成過剩產(chǎn)能。另一方面，由于缺乏對企業(yè)的創(chuàng)新激勵和事后監(jiān)督，政府補貼等優(yōu)惠政策破壞了創(chuàng)新環(huán)境，使得企業(yè)偏好于成本低、風險小、收益快的低附加值產(chǎn)品，并帶來企業(yè)的盲目擴張，造成企業(yè)間無序競爭和產(chǎn)能過剩在光伏產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，下游產(chǎn)業(yè)對投資額要求相對較高、生產(chǎn)周期相對較長，最需要政府補貼予以扶持。然而，在地方政府與企業(yè)的合謀下，進人門檻較低、技術(shù)水平相對落后、見效較快的上游環(huán)節(jié)和中游環(huán)節(jié)獲得政府補貼反而更多。上游環(huán)節(jié)中，多晶硅生產(chǎn)技術(shù)較為復(fù)雜，研發(fā)周期相對較長，需要政府補貼支持其開展技術(shù)創(chuàng)新和研發(fā)設(shè)計。然而，流向上游的政府補貼大多投向技術(shù)水平相對落后、研發(fā)周期相對較短、進人門檻相對較低的單晶硅企業(yè)，造成多晶硅依賴進口、單晶硅大量過剩的現(xiàn)象。從以上分析可以看出，政府補貼主要流向了技術(shù)門檻較低的產(chǎn)能投資領(lǐng)域，打破了行業(yè)發(fā)展規(guī)律，加快了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的低端盲目擴張速度，扭曲了市場選擇機制，加重了產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的過度進人現(xiàn)象。根據(jù)上述分析，本文提出：

　　論斷1：政府補貼對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的形成具有正向推動作用。

　　3、土地價格扭曲與產(chǎn)能過剩

　　土地不僅是企業(yè)基本的生產(chǎn)要素之一，也是政府進行干預(yù)的重要籌碼。土地干預(yù)的主體是地方政府，地方政府尋找中央政府土地政策的漏洞，扭曲土地使用價格，進行過度干預(yù)。楚建群等通過測算北京、成都兩地政府出讓工業(yè)用地的長期收益后發(fā)現(xiàn)，工業(yè)用地給地方政府帶來的綜合收益是住宅用地的兩倍多。由此可以看出，地方政府具有強烈的動機對工業(yè)用地進行干預(yù)。政府利用土地進行補貼往往又是通過壓低土地價格以吸引企業(yè)投資建廠的形式實現(xiàn)的，這在一定程度上會引起重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩。土地產(chǎn)權(quán)模糊是低價供地的關(guān)鍵所在，政府以低成本獲取土地，再以低地價甚至零地價出讓給符合國家產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)，使得企業(yè)自有資本過低、經(jīng)營成本下降、風險外部化，導(dǎo)致大量低效率產(chǎn)能投資上線，從而出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。在中國現(xiàn)階段規(guī)定強制采用招、拍、掛方式出讓土地的背景下，地方政府依然能夠打著協(xié)議出讓土地的幌子對部分土地以低地價甚至零地價出讓。協(xié)議出讓的土地價格往往低于成本價，更是與市場價格相背離。

　　企業(yè)在產(chǎn)能投資中付出的土地成本并不是沉沒成本，當項目退出經(jīng)營后，該土地可以遠高于購買價的市場價格轉(zhuǎn)讓，這又構(gòu)成了企業(yè)的一部分投資收益。因此，企業(yè)有動機以擴大生產(chǎn)規(guī)模的名義增加土地資產(chǎn)，獲得投機套利的機會。中央政府提出科學發(fā)展觀后，地方政府在傳統(tǒng)工業(yè)用地價格扭曲程度上有所收斂，尤其是對于高耗能、高污染的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，用地審批較為嚴格，用地價格相對合理。然而，對于符合中央政策意圖的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)而言，審批環(huán)節(jié)相對寬松，用地價格十分優(yōu)惠，價格扭曲程度較高。光伏產(chǎn)業(yè)的下游環(huán)節(jié)主要涉及太陽能光伏建筑一體化系統(tǒng)的設(shè)計、建設(shè)、安裝和戶外光伏電站工程與光伏發(fā)電，用地多為戈壁荒灘，政府干預(yù)程度相對較輕。光伏產(chǎn)業(yè)的上游和中游環(huán)節(jié)需要投資建廠，現(xiàn)有的光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)主要涉及上游和中游環(huán)節(jié)。因而，相對而言，土地價格扭曲對光伏產(chǎn)業(yè)的上游和中游＃節(jié)的影響較大。截至2011年，中國已有30個光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其中一些企業(yè)占用大量土地，建設(shè)花園式工廠，造成土地資源的長期閑置浪費。這種低成本的大規(guī)模擴張導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)布局雷同、重復(fù)建設(shè)、資源浪費，且沒有增加實質(zhì)性的有效產(chǎn)出，進一步降低了產(chǎn)能利用率。黃健柏等M利用工業(yè)企業(yè)和城市地價數(shù)據(jù)證實，政府低價提供工業(yè)用地造成了對轄區(qū)企業(yè)的實質(zhì)性補貼效應(yīng)，并且企業(yè)新增土地資產(chǎn)越多，這種價格扭曲對企業(yè)過度投資的影響越明顯?；谝陨戏治觯疚奶岢觯?/p>

　　論斷2：工業(yè)用地價格的負向扭曲加劇了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩。

　　論斷3：企業(yè)通過擴大生產(chǎn)規(guī)模增加土地資產(chǎn)對產(chǎn)能過剩具有正向影響作用。

　　4、金融支持水平與產(chǎn)能過剩

　　除了上文所說的土地之外，資金對于一個企業(yè)的成立和發(fā)展也是至關(guān)重要的，這也使得政府能夠利用金融機構(gòu)實施干預(yù)，扶持政府滿意的本地戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重點企業(yè)和重點項目。金融支持的主體包括地方政府和中央政府，一方面中央政府鼓勵政策性銀行將資金投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，另一方面地方政府利用中央政府的政策導(dǎo)向干預(yù)銀行貸款行為，使資金流向偏離中央政府的初衷，導(dǎo)致中央政府的干預(yù)失效。政府能夠干預(yù)企業(yè)資金來源和企業(yè)投資的原因主要有：

　?、兕A(yù)算軟約束。預(yù)算軟約束表現(xiàn)在，國有企業(yè)在面臨虧損或破產(chǎn)時，國家會給予相應(yīng)的財政投資、稅收減免等補貼，以維持企業(yè)的經(jīng)營。另外，政府還會通過國有銀行間接削弱企業(yè)的負債約束。由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是符合國家政策導(dǎo)向的鼓勵發(fā)展類產(chǎn)業(yè)，因而地方政府更有理由通過關(guān)系型融資給予其金融支持。

　?、谕恋鼐哂腥谫Y功能。本文在前文分析中提到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)能夠低價獲得土地投資建廠，而另一方面，企業(yè)可以利用土地作為抵押獲取銀行貸款，這在一定程度上又轉(zhuǎn)嫁了企業(yè)的融資成本和經(jīng)營風險，使得企業(yè)能夠比較容易地增加投資、擴大產(chǎn)能。

　?、壅咝糟y行的貸款。政策性銀行的放貸行為反映了政府實施特定經(jīng)濟政策的意圖，在一定業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，地方政府可以通過干預(yù)手段作用于政策性銀行，進行直接或間接的融資活動。隨著低碳經(jīng)濟熱潮的興起，以新能源為代表的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為了各級政府的重點發(fā)展對象，政策性銀行也紛紛加大了對光伏產(chǎn)業(yè)的支持力度。這種投資過熱局面僅僅增加了光伏裝機量，并沒有釋放國內(nèi)需求，再次引發(fā)了光伏產(chǎn)業(yè)大面積的產(chǎn)能過剩。

　?、苜Y金使用成本較低。中國城鄉(xiāng)居民銀行儲蓄余額過高導(dǎo)致的資金使用價格低，也是企業(yè)能輕易擴大產(chǎn)能的原因之一氣商業(yè)銀行具有很強的放貸意愿，而政府又在一定程度上對本地重點企業(yè)進行還款擔保，進一步強化了企業(yè)在數(shù)量和規(guī)模上的擴張行為。由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域具有優(yōu)惠政策多、預(yù)期利潤高的特點，地方政府偏好新興產(chǎn)業(yè)項目，并利用金融手段助推新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，造成戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩和地區(qū)同質(zhì)化現(xiàn)象。在光伏產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，上游和中游環(huán)節(jié)投資見效快，預(yù)期盈利水平高，下游環(huán)節(jié)光伏發(fā)電成本較高、電力產(chǎn)品市場小、投資回收周期長，因而地方政府和銀行更青睞于上游和中游環(huán)節(jié)。根據(jù)上述分析，本文提出：

　　論斷4：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的金融支持水平對產(chǎn)能過剩具有正向推動作用。

　　三、研究結(jié)論與政策建議

　　本文在市場失靈論和體制扭曲論的基礎(chǔ)上提出政府不當干預(yù)論，以解釋中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的形成機制，并以2008—2014年滬深兩市中主營業(yè)務(wù)屬于光伏概念的上市公司作為研究樣本，將其細分為上、中、下游三個環(huán)節(jié)，利用生產(chǎn)函數(shù)法分別測度了其產(chǎn)能利用率，進而測度分析了政府補貼、土地價格扭曲程度和金融支持水平及其對產(chǎn)能過剩的影響程度。本文得到以下結(jié)論：

　　①中央政府的干預(yù)失效和地方政府的過度干預(yù)相互疊加構(gòu)成了政府不當干預(yù)，它是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的主要原因。財政分權(quán)和官員晉升錦標賽帶來的政府干預(yù)同樣發(fā)生于光伏產(chǎn)業(yè)，政府補貼、土地價格扭曲和金融支持等政府干預(yù)行為引致和加劇了光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩程度。政府不當干預(yù)扭曲了要素價格，阻礙了市場優(yōu)勝劣汰競爭機制發(fā)揮作用，造成了光伏產(chǎn)業(yè)的體制性產(chǎn)能過剩?！　?/p>

　　②光伏產(chǎn)業(yè)整體以及上、中、下游各環(huán)節(jié)均出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)能過?，F(xiàn)象，且各環(huán)節(jié)產(chǎn)能過剩程度存在明顯差別，表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩。這種結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩與政府對光伏產(chǎn)業(yè)不同環(huán)節(jié)干預(yù)程度的差異緊密相關(guān)。

　?、壅糜趯?zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進行干預(yù)，政府干預(yù)手段對光伏產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)的產(chǎn)能過剩影響程度存在顯著差異。其中，中游企業(yè)的產(chǎn)能利用率對政府補貼和土地價格扭曲的敏感性較高；土地資產(chǎn)增加主要影響著下游企業(yè)的產(chǎn)能利用情況；上游和下游企業(yè)對金融支持的敏感性相對較高?？傮w而言，政府干預(yù)程度越深的環(huán)節(jié)，產(chǎn)能過剩裎度越嚴重。中國培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，需要有為政府與有效市場的有機結(jié)合，避免政府不當干預(yù)行為，充分發(fā)揮企業(yè)的主導(dǎo)作用，走可持續(xù)發(fā)展的新型工業(yè)化道路。

　　（1）轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)政策的實施方式，提高政府干預(yù)的科學性和合理性。地方政府要明確政府職能，合理劃定政府和市場的邊界，避免政府大包大攬，在經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)角色越位和錯位等不當干預(yù)行為。在推進光伏產(chǎn)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府應(yīng)建立良好的投資經(jīng)營環(huán)境，落實企業(yè)自主投資權(quán)，提高投資效率。科學制定產(chǎn)業(yè)政策，跟蹤產(chǎn)業(yè)發(fā)展動向及時調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，避免對企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營的直接干預(yù)。中央政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)一刀切的補貼方式，針對產(chǎn)業(yè)內(nèi)部涉及到的不同行業(yè)、不同領(lǐng)域?qū)嵤┒ㄏ虻奶赜醒a貼政策。同時，完善補貼資金支付方式和程序，從供給側(cè)的生產(chǎn)端補貼轉(zhuǎn)為供給與需求雙側(cè)的生產(chǎn)端和消費端同時補貼，以擴大國內(nèi)消費需求倒逼企業(yè)提高生產(chǎn)效率，防止政府干預(yù)失效。通過財稅政策鼓勵企業(yè)加大對新工藝、新設(shè)備和關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)投人，提高生產(chǎn)和制造能力，避免陷入新興產(chǎn)業(yè)鏈上的低端鎖定。

　?。?）避免政府不當干預(yù)，淘汰落后過剩產(chǎn)能。避免政府不當干預(yù)，調(diào)整現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走出低端惡性競爭，通過市場競爭淘汰落后產(chǎn)能，是化解當前戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵所在。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中高成本、高污染、低效益、低技術(shù)的低端環(huán)節(jié)會帶來資源浪費、環(huán)境污染等問題，應(yīng)逐漸被兼并或改造，只有這樣才能給低成本、高技術(shù)、低污染的產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間。政府要以市場需求為導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場資源配置功能，決定產(chǎn)業(yè)的調(diào)整方向。地方政府之間應(yīng)加強區(qū)域合作，合理規(guī)劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突出地方特色，避免因地方政府間的惡性競爭加劇企業(yè)產(chǎn)能過剩。在淘汰落后產(chǎn)能方面，政府應(yīng)減少對虧損落后企業(yè)的保護，采用新上先進項目置換落后產(chǎn)能項目，通過企業(yè)兼并重組，推進產(chǎn)業(yè)鏈上下延伸，形成規(guī)?；途哂幸I(lǐng)作用的龍頭企業(yè)。

　?。?）加快要素市場改革，維護市場公平競爭環(huán)境。繼續(xù)推進土地制度改革，完善土地政策和土地管理，打破地方政府對土地的壟斷地位，以市場供求機制優(yōu)化要素資源配置。減少政府利率管制、貸款定價等干預(yù)方式，推動利率市場化改革，讓金融機構(gòu)以市場化方式選擇投資貸款企業(yè)，通過市場競爭淘汰落后產(chǎn)能，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加符合市場規(guī)律。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域可以積極推進知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資、產(chǎn)業(yè)鏈融資等金融產(chǎn)品創(chuàng)新，通過多層次資本市場獲得資金支持。健全各類法律制度，打破地方保護主義，規(guī)范市場秩序，以法律手段維護公平的市場競爭環(huán)境。針對騙取補貼、補貼投資不到位等投機取巧現(xiàn)象，應(yīng)加大事后監(jiān)督和懲罰力度，追蹤政府專項資金的使用途徑，對違規(guī)使用企業(yè)嚴格懲治，以保證國家的扶持補貼政策真正落到實處。

　?。?）實施創(chuàng)新驅(qū)動，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動力機制。研究制定戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新路線圖，提升關(guān)鍵核心技術(shù)的研發(fā)能力和創(chuàng)新設(shè)計能力，盡快攻克一批影響產(chǎn)業(yè)競爭力整體提升且?guī)有詮姷年P(guān)鍵核心技術(shù)。依托骨干企業(yè)，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)的研發(fā)、系統(tǒng)集成和成果中試轉(zhuǎn)化，支持建設(shè)若干具有世界先進水平的工程化平臺，發(fā)展一批企業(yè)主導(dǎo)、產(chǎn)學研用緊密結(jié)合的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，支持聯(lián)盟成員構(gòu)建專利池、制定技術(shù)標準等，努力搶占戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點。通過技術(shù)創(chuàng)新降低戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)成本，能夠提高新產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢，加快新產(chǎn)品對傳統(tǒng)產(chǎn)品的替代速度，擴大新產(chǎn)品市場需求，從而從需求側(cè)化解產(chǎn)能過剩。