尋覓油氣改革突破口

文·張抗

以頁(yè)巖氣為代表的非常規(guī)油氣發(fā)展快、潛力大，而非常規(guī)油氣和常規(guī)油氣的差別主要在技術(shù)上，故以此為整個(gè)油氣體制改革的突破口非常合適，而川渝“頁(yè)巖氣勘探開發(fā)示范區(qū)”恰恰提供了這樣的機(jī)會(huì)。

作為中國(guó)能源和經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，油氣體制改革目前呈現(xiàn)出相對(duì)滯后之勢(shì)。油氣生產(chǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化需求，油氣管理體制更與深化改革的形勢(shì)難以互容；在油氣發(fā)展戰(zhàn)略上陷于被動(dòng)的守勢(shì)，窮于應(yīng)付而難再有大的作為；三大油企“夠大而不夠強(qiáng)”，效率、資本回報(bào)率較低成為人們關(guān)注的對(duì)象，而因壟斷和管理體制缺陷導(dǎo)致的貪腐窩案也成為人們?cè)嵅〉慕裹c(diǎn)。

種種這些，這令業(yè)內(nèi)人士頗為焦慮。人們議論紛紛：卡在哪里了？突破口在何處？怎樣走上一條較為順暢的改革之路。

9月13日，中國(guó)國(guó)企改革的總體框架文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》正式對(duì)外公布，再提“混合所有制改革”問(wèn)題?；旌纤兄频哪康氖墙⑹袌?chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理體制，但混合所有制改革的要點(diǎn)不止于“混合”本身，而是要通過(guò)它實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的資本多元化、管理體制現(xiàn)代化，使之更適合于市場(chǎng)化運(yùn)作。目前的工作只是試探性的第一步，還要做更多更深入的工作才能達(dá)到深化改革的要求。

進(jìn)一步說(shuō)，混合所有制改革雖然涵蓋了油氣企業(yè)，但還未能反映出油氣體制改革的特殊性。在此之外，還必須深入探討油氣工業(yè)體制所特有的、具體的問(wèn)題。

關(guān)鍵在于上游

油氣行業(yè)上游企業(yè)存在的前提是取得有法律保障的勘探開發(fā)區(qū)塊。與此有關(guān)的法規(guī)規(guī)定油氣屬特殊礦種，由國(guó)家實(shí)行“一級(jí)管理”，其區(qū)塊申請(qǐng)資格須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在條例頒布初期，中國(guó)只有少數(shù)幾家單位(后來(lái)演變成現(xiàn)在的“三桶半油”)在進(jìn)行油氣勘探開發(fā)，于是便只有它們順理成章地獲得了區(qū)塊申請(qǐng)資格。此后幾十年，人們一直拘泥于這種對(duì)當(dāng)時(shí)情況的解釋，以致有人認(rèn)為這就是上游行政壟斷的法律依據(jù)，促成了“三桶半油”壟斷全國(guó)油氣礦權(quán)的局面，這種認(rèn)識(shí)成為改革的明顯障礙。

從促進(jìn)改革的角度出發(fā)，國(guó)務(wù)院原來(lái)沒批準(zhǔn)不等于現(xiàn)在、尤其是下一步也不會(huì)批準(zhǔn)。目前，國(guó)務(wù)院已把礦權(quán)管理交國(guó)土資源部負(fù)責(zé)，后者也可以在國(guó)務(wù)院授權(quán)下對(duì)準(zhǔn)入資質(zhì)做出符合現(xiàn)今實(shí)際和改革要求的解釋。在深化改革中，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)已逐步成為全國(guó)上下的共識(shí)，只要沒列入負(fù)面清單便應(yīng)是準(zhǔn)許的。在上游區(qū)塊的獲得上，經(jīng)注冊(cè)登記的合法油氣企業(yè)都應(yīng)該有平等的區(qū)塊申請(qǐng)資格。區(qū)塊的獲得要通過(guò)公開公正的招標(biāo)程序，誰(shuí)的勘探開發(fā)方案最能促進(jìn)儲(chǔ)產(chǎn)量的增長(zhǎng)誰(shuí)就能中標(biāo)，這就是由市場(chǎng)決定資源配置。

在改革進(jìn)程中，還有人想從企業(yè)資質(zhì)上去限制“三桶半油”以外的企業(yè)獲得申請(qǐng)礦權(quán)資格，其出發(fā)點(diǎn)是出于維護(hù)礦權(quán)秩序，但這顯然違背了中外油氣市場(chǎng)的客觀發(fā)展規(guī)律，也不符合推動(dòng)創(chuàng)新的指導(dǎo)思想。“頁(yè)巖氣之父”皮薩切克只是個(gè)搞過(guò)房地產(chǎn)的小農(nóng)場(chǎng)主，倘若他因受到過(guò)多的限制而被拒于獲得勘探權(quán)的大門外，他還能進(jìn)行開拓頁(yè)巖氣的創(chuàng)新實(shí)踐嗎？引發(fā)深遠(yuǎn)影響的頁(yè)巖氣革命還能發(fā)生嗎？

實(shí)現(xiàn)區(qū)塊依法退出

按照中國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，獲得勘探開發(fā)區(qū)塊的企業(yè)要在規(guī)定年限內(nèi)完成相應(yīng)工作量，未能完成的必須逐步縮小直至完全退出已占有的區(qū)塊。換言之，企業(yè)不能占有大面積區(qū)塊而不去充分地勘探、開發(fā)。但近30年來(lái)這些規(guī)定并沒有真正落實(shí)，占有區(qū)塊的企業(yè)沒有按時(shí)報(bào)告工作，區(qū)塊管理部門也沒有按期檢查區(qū)塊投入的工作量，沒能使過(guò)期或投入工作量不足的區(qū)塊及時(shí)退出。

退一步說(shuō)，即使主管部門想管此事，也缺乏相應(yīng)規(guī)章具體賦權(quán)，更無(wú)相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員。這就致使大量已探明儲(chǔ)量長(zhǎng)期被空置而遲遲不能投入開發(fā)。

還有一個(gè)情況需要注意，當(dāng)初有關(guān)法規(guī)初訂時(shí)所規(guī)定的區(qū)塊最低投資量和實(shí)物工作量在現(xiàn)在看來(lái)已經(jīng)偏低。在改革過(guò)程中應(yīng)根據(jù)勘察開發(fā)的進(jìn)展和要求，特別是物價(jià)長(zhǎng)期上漲所帶來(lái)的影響，調(diào)整最低投入標(biāo)準(zhǔn)。

不管按舊有規(guī)定還是按新的提高了的標(biāo)準(zhǔn)去檢查己有區(qū)塊，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)多的區(qū)塊屬于應(yīng)依法縮減或收回的范疇。既使這個(gè)工作在未來(lái)三五年內(nèi)分批進(jìn)行，也會(huì)在近期釋放出大量區(qū)塊供公開招標(biāo)，這也就邁開了對(duì)于打破上游壟斷具有實(shí)際意義的一步。

公益性資料應(yīng)共享

對(duì)于資源勘探開發(fā)區(qū)塊持有者，全球主要國(guó)家都有要求其在保護(hù)商業(yè)秘密基礎(chǔ)上按工作階段上交地質(zhì)和開發(fā)資料的規(guī)定。這些資料由專門部門進(jìn)行管理，是屬于國(guó)家的基礎(chǔ)性、公益性的寶貴信息資源。從事涉及該地該項(xiàng)資源勘探開發(fā)的企業(yè)和相關(guān)研究者可以按照規(guī)定向管理部門申請(qǐng)獲得這些資料，這對(duì)節(jié)約勘探開發(fā)和相應(yīng)研究經(jīng)費(fèi)、減少重復(fù)工作提供了便利，對(duì)社會(huì)有益，同時(shí)也可以加快勘探開發(fā)進(jìn)程。

在中國(guó)，類似的規(guī)定在油氣資源管理中執(zhí)行得非常不到位。因?yàn)閷?duì)地質(zhì)資料上交、保管、獲得的有關(guān)規(guī)章不夠完善、缺乏可操作性，各大油企長(zhǎng)期未上交相關(guān)資料，致使新進(jìn)入油氣領(lǐng)域的企業(yè)無(wú)法在迅速掌握前人成果和認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上開展新工作，增加了工作難度，浪費(fèi)了大量資金，也減緩了勘探進(jìn)程。

選準(zhǔn)改革突破口

油氣體制改革是對(duì)能源革命全局有重大影響的系統(tǒng)工程，也一定是復(fù)雜艱難且征途曲折的。為此，既需要有高屋建瓴的頂層設(shè)計(jì)，也要有逐步完善的實(shí)施細(xì)則。在分步實(shí)施中，首先選點(diǎn)進(jìn)行試驗(yàn)是許多專題性研究的共性認(rèn)識(shí)，而川渝“頁(yè)巖氣勘探開發(fā)示范區(qū)”恰恰提供了這樣的機(jī)會(huì)。

以頁(yè)巖氣為代表的非常規(guī)油氣發(fā)展快、潛力大，而非常規(guī)油氣和常規(guī)油氣的差別主要在技術(shù)上，從管理體制上看基本是一致的，故以此為整個(gè)油氣體制改革的突破口非常合適。

不過(guò)，試驗(yàn)區(qū)必須落實(shí)到地區(qū)上。頁(yè)巖油氣在川、渝兩地最為富集，兩地政府有很高的積極性，所以多筆者建議將試驗(yàn)區(qū)設(shè)在這一地區(qū)。此外，這一地區(qū)也擁有致密（砂巖）油氣、常規(guī)油氣以及發(fā)達(dá)的油氣中、下游產(chǎn)業(yè)鏈，在此進(jìn)行深化改革試點(diǎn)可以取得影響全產(chǎn)業(yè)鏈、全國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，讓這里成為油氣體制改革的綜合性試驗(yàn)區(qū)。

推動(dòng)資源合理開發(fā)

川、渝兩地共處于油氣地質(zhì)上的四川盆地及周緣，在類型上常規(guī)與非常規(guī)油氣都有，在賦存層位上海相、陸相和海陸交互相都有，在產(chǎn)層的地質(zhì)時(shí)代上晚元古代、古生代、中生代都有。在這樣復(fù)雜的多種油氣類型上取得進(jìn)展，對(duì)進(jìn)一步研究、勘探開發(fā)中國(guó)的非常規(guī)油氣可起到典型的引路作用。

需要強(qiáng)調(diào)的是，因?yàn)槌Ｒ?guī)與非常規(guī)油氣可以共生于一個(gè)地區(qū)、一個(gè)區(qū)塊，甚至同一層位的不同埋深處，所以常規(guī)與非常規(guī)的界限可能是過(guò)渡的，從礦種上把它們的勘探開發(fā)完全分割是不恰當(dāng)?shù)?。更進(jìn)一步說(shuō)，油氣與其他沉積礦產(chǎn)也有類似關(guān)系，尤以鹽類、煤炭、鋁土礦和地浸砂巖型鈾礦最為明顯。資源的綜合勘探、綜合開發(fā)、綜合利用是合乎資源賦存客觀規(guī)律的，也有利于提高經(jīng)濟(jì)效率。

中國(guó)已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了不少法規(guī)鼓勵(lì)從勘探開發(fā)入手的資源綜合利用，但一直沒能真正落實(shí)。因此，應(yīng)該從綜合試驗(yàn)區(qū)入手大力倡導(dǎo)不同類型的油氣資源乃至不同種類地下資源的綜合勘探與開發(fā)。

探索新型監(jiān)管體系

體制改革是綜合試驗(yàn)區(qū)的重點(diǎn)，需要關(guān)注的問(wèn)題有很多。

最根本的是要理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府歸位、市場(chǎng)松綁。要在實(shí)踐中逐步明確政府在油氣產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和管理監(jiān)督上的三張清單。“權(quán)力清單”上明確政府要管什么，法無(wú)授權(quán)不可為；“負(fù)面清單”上明確油氣企業(yè)的準(zhǔn)入條件，法無(wú)明文禁止即可為，除清單所列之外各類油氣企業(yè)都應(yīng)公平準(zhǔn)入，打破行政性壟斷；“責(zé)任清單”把政府各行為主體的職責(zé)明確、細(xì)化，法定責(zé)任必須為。有了這三張清單，就為充分發(fā)揮市場(chǎng)在石油工業(yè)各環(huán)節(jié)、各類企業(yè)中資源配置的作用創(chuàng)造了條件。

目前，油氣作為特殊礦種由國(guó)家實(shí)行一級(jí)管理，在實(shí)踐中已暴露出許多弊端。在政府機(jī)關(guān)編制已嚴(yán)格限定的情況下，要求中央部門管理監(jiān)督大量的區(qū)塊準(zhǔn)入和退出轉(zhuǎn)讓，甚至數(shù)十上百家企業(yè)的運(yùn)作是不現(xiàn)實(shí)的。改革中可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，試行中央和地方多級(jí)管理模式：礦權(quán)上一級(jí)登記、監(jiān)管上分級(jí)實(shí)施。當(dāng)然這就要涉及責(zé)、權(quán)、利的劃分，如何既統(tǒng)一管理又調(diào)動(dòng)各方面的積極因素，如何既實(shí)事求是照顧到各地的差別又防止地方分割和排他性的地區(qū)保護(hù)，如何防止繁雜的環(huán)節(jié)和互相推委，這些都需要通過(guò)實(shí)踐逐步找到解決辦法。

對(duì)于各界都十分關(guān)心的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，將專業(yè)性相當(dāng)強(qiáng)的油氣環(huán)保與油氣監(jiān)管各設(shè)部門分割進(jìn)行顯然是不利的，是否可以統(tǒng)一或僅分成幾大塊進(jìn)行操作，是值得探索和試驗(yàn)的。在這方面，目前在加強(qiáng)政府監(jiān)管方面青島市推行的綜合執(zhí)法網(wǎng)格化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)有值得借鑒之處。此外，也要給非政府機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境的監(jiān)管留下一定空間。

前面已多次提到的法規(guī)不完善、缺乏可操作性等問(wèn)題，也需要在綜合試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐中進(jìn)行修改和補(bǔ)充。為此，要清理研究己有的法律法規(guī)，有的要新立，有的要補(bǔ)充修改。這一工作很難在短期內(nèi)一次性完成，從馬上就要進(jìn)行的具體工作出發(fā)，首先涉及各項(xiàng)工作制度、章程等。對(duì)此可先采用過(guò)去由各大油企執(zhí)行的一大批國(guó)標(biāo)、行標(biāo)和內(nèi)部規(guī)章，而后再根據(jù)新形勢(shì)、新經(jīng)驗(yàn)予以肯定、修訂和重新制訂。

（作者系中國(guó)能源研究會(huì)常務(wù)理事、中華能源基金會(huì)(香港)高級(jí)顧問(wèn)）

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