電力改革有“標(biāo)準(zhǔn)模型”嗎？

自上世紀(jì)九十年代起，很多發(fā)展中國(guó)家電力領(lǐng)域的發(fā)展和變革，都揭示了在電力領(lǐng)域中引入市場(chǎng)化改革的復(fù)雜性。這篇文章主要介紹了欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體(less-developed and transition economies)，對(duì)其較小的電力系統(tǒng)進(jìn)行改革的過(guò)程與結(jié)果，以及其中的經(jīng)驗(yàn)。

本文專(zhuān)門(mén)分析了尼泊爾和白俄羅斯兩個(gè)案例，這兩個(gè)案例在很多方面都很好地反應(yīng)了現(xiàn)狀，但是在文獻(xiàn)中被研究得不多。電力改革的成敗，是宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)、微觀(guān)經(jīng)濟(jì)以及體制因素等多重變量共同作用的結(jié)果。

在引言部分，作者總體回顧了始于上世紀(jì)80年代的智利，隨后席卷全球的電力市場(chǎng)化改革大潮。作者指出電力市場(chǎng)化的改革有成有敗，很多正在改革進(jìn)程中的國(guó)家正在艱難地推進(jìn)著改革進(jìn)程。發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行的電改，成功經(jīng)驗(yàn)比較多;在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家則成功經(jīng)驗(yàn)較少，失敗的較多。有一些已經(jīng)完成了電力市場(chǎng)改革的國(guó)家，也由于某些原因正在加強(qiáng)政府對(duì)電力領(lǐng)域的干預(yù)。比如英國(guó)政府為應(yīng)對(duì)氣候變化而增加了對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，而拉美國(guó)家正在重新推進(jìn)國(guó)有化。

在本文的第二部分，作者分析了始于上世紀(jì)80年代智利電改的“電改標(biāo)準(zhǔn)范式”。這套范式由七個(gè)有順序的步驟組成：(1)建立獨(dú)立的電力領(lǐng)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)(2)對(duì)國(guó)有電力事業(yè)單位進(jìn)行公司化(3)為電力領(lǐng)域自由化進(jìn)行立法(4)對(duì)電力工業(yè)的各主要環(huán)節(jié)進(jìn)行縱向解捆(5)對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行激勵(lì)性管制(6)建立批發(fā)電力市場(chǎng)(7)私有化并引入獨(dú)立發(fā)電公司(IPP)。

作者認(rèn)為，其中最重要的環(huán)節(jié)，第一是打破垂直一體化，其次是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)進(jìn)行私有化，第三是建立合適的體制，并建立有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

接下來(lái)，作者分析了各個(gè)國(guó)家推行電力市場(chǎng)化改革的背景，和驅(qū)動(dòng)力上的異同。在本文中，作者具體關(guān)注了電改背景的兩個(gè)變量：電力系統(tǒng)容量和體制環(huán)境。作者認(rèn)為，對(duì)于電力系統(tǒng)容量太小的非發(fā)達(dá)和轉(zhuǎn)型國(guó)家，上文提到的“電改范式”可能并不合適。作者還提出：在發(fā)展中國(guó)家，電力改革經(jīng)常被體制環(huán)境拖累。比如監(jiān)管者能力的受限、(不完善的)責(zé)任制度、信用程度和財(cái)政效率。這就導(dǎo)致改革經(jīng)常難有成果，或者成了政治的俘虜，或者變成政府或統(tǒng)治階層牟利的工具。相反，發(fā)達(dá)國(guó)家就有更好的體制環(huán)境，使得推進(jìn)改革的條件更好。

在電力系統(tǒng)外部引起的電改驅(qū)動(dòng)力中，共性的因素較多。比如，對(duì)于市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)、私有化這些概念在政治和經(jīng)濟(jì)理念上的認(rèn)同，新技術(shù)的刺激，前蘇聯(lián)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的整體轉(zhuǎn)型等宏觀(guān)問(wèn)題，世界銀行和IMF的有條件貸款政策等等。

發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的電力系統(tǒng)本身對(duì)電改的需求來(lái)源，則有比較大的不同。發(fā)達(dá)國(guó)家的主要訴求是：去除過(guò)剩的電力容量和高成本的發(fā)電技術(shù)，解決經(jīng)濟(jì)低效等。而發(fā)展中國(guó)家的主要需求則是：解決沉重的能源補(bǔ)貼問(wèn)題、提升服務(wù)質(zhì)量等。

緊接著作者開(kāi)始了對(duì)于尼泊爾和白俄羅斯兩個(gè)案例的分析。摘要如下：

1、尼泊爾

尼泊爾是一個(gè)欠發(fā)達(dá)的小國(guó)，人均收入低。而且貪腐情況嚴(yán)重，在世界182個(gè)國(guó)家中排名152。

尼泊爾電改始于1985年，標(biāo)志是尼泊爾電力局(NEA)的成立。尼泊爾電力局當(dāng)時(shí)是一個(gè)垂直一體化的壟斷機(jī)構(gòu)。目前，尼泊爾是一個(gè)單一買(mǎi)家市場(chǎng)(NEA扮演單一買(mǎi)家角色)，只有發(fā)電端市場(chǎng)進(jìn)行了開(kāi)放。有政策鼓勵(lì)社區(qū)管理者加入配電網(wǎng)的建設(shè)。

※作者認(rèn)為，尼泊爾的電力改革沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。尼泊爾裝機(jī)容量的發(fā)展速度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上負(fù)荷增長(zhǎng)的速度。在嚴(yán)重的供求矛盾之下，尼泊爾只能進(jìn)行有計(jì)劃的停電，平均每天長(zhǎng)達(dá)16小時(shí)。尼泊爾的電價(jià)被認(rèn)為過(guò)低，無(wú)法支持電力系統(tǒng)的發(fā)展，也被居民用戶(hù)和工商業(yè)用戶(hù)之間的交叉補(bǔ)貼嚴(yán)重拖累，這也導(dǎo)致NEA處于嚴(yán)重虧損狀態(tài)。

尼泊爾電力系統(tǒng)由于偷電和技術(shù)性損耗，2011年損失掉了25%的發(fā)電量。改革后的尼泊爾電力工業(yè)面臨著諸多嚴(yán)峻的問(wèn)題：嚴(yán)重的投資短缺，監(jiān)管水平低下、混亂的電費(fèi)管理和很低的接入率，頻繁的供應(yīng)中斷，以及嚴(yán)重的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。除此以外，全社會(huì)整體電氣化水平很低，而且90%的電力資源被占總?cè)丝?%的城鎮(zhèn)居民占據(jù)了。

尼泊爾長(zhǎng)期的政治不穩(wěn)定，嚴(yán)重干擾了電力改革的進(jìn)程。

作者認(rèn)為，對(duì)于尼泊爾這樣的只擁有小規(guī)模電力工業(yè)的欠發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)該首先建立強(qiáng)大的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)(一方面引導(dǎo)民間資本投入電力領(lǐng)域，另一方面作為一道屏障來(lái)保護(hù)電力工業(yè)不被動(dòng)蕩的政治傷害)、理順政府機(jī)制、進(jìn)行費(fèi)率改革、引入更多的私人投資，而不是先進(jìn)行垂直的業(yè)務(wù)解捆。

2、白俄羅斯

白俄羅斯是一個(gè)東歐的轉(zhuǎn)型國(guó)家，國(guó)民收入中等偏上。與尼泊爾一樣有著嚴(yán)重的貪腐問(wèn)題，在182個(gè)國(guó)家中排名第143。

1991年蘇聯(lián)解體、國(guó)家獨(dú)立后，白俄羅斯就開(kāi)始了電力改革，但是進(jìn)展很慢。白俄羅斯國(guó)內(nèi)的電力行業(yè)由2006年成立的國(guó)有企業(yè)Belenergy控制，它包括六個(gè)整合了發(fā)輸配環(huán)節(jié)的地區(qū)性公司。

Belenergy在國(guó)內(nèi)扮演單一買(mǎi)家角色，并負(fù)責(zé)電力的進(jìn)口，白俄羅斯國(guó)內(nèi)沒(méi)有IPP。白俄羅斯大量依賴(lài)從俄羅斯進(jìn)口的電力，用于發(fā)電的原油和天然氣也大量依賴(lài)俄羅斯。

白俄羅斯計(jì)劃在2015年建成批發(fā)電力市場(chǎng)，并且計(jì)劃和俄羅斯、哈薩克斯坦建成共同的電力市場(chǎng)。

白俄羅斯電力領(lǐng)域的主要擔(dān)憂(yōu)有：(1)電力容量短缺;(2)電力和發(fā)電燃料過(guò)度依賴(lài)于進(jìn)口;(3)電價(jià)長(zhǎng)期被政策性的壓制在長(zhǎng)期邊際成本以下。

白俄羅斯也面臨著嚴(yán)重的電能損失。該國(guó)電力領(lǐng)域的透明性很差，作者認(rèn)為這是源于垂直和水平的一體化都非常嚴(yán)重，而且政企不分、監(jiān)管缺失。

作者認(rèn)為，白俄羅斯電改的進(jìn)展受限，某些程度上是過(guò)去政治經(jīng)濟(jì)條件的產(chǎn)物。作者還認(rèn)為，只有當(dāng)私有化的過(guò)程能夠被有效管控的時(shí)候，才可以推進(jìn)私有化。作者提出：白俄羅斯電力領(lǐng)域的當(dāng)務(wù)之急是成立電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，督促電力系統(tǒng)對(duì)第三方的開(kāi)放，并且對(duì)成本降低進(jìn)行激勵(lì)。同時(shí)要適當(dāng)提升居民電價(jià)到長(zhǎng)期邊際成本水平，保障電力事業(yè)能夠可持續(xù)發(fā)展。

作者認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家借助“標(biāo)準(zhǔn)改革模型”進(jìn)行的電力改革，能不能成功是不確定的。尤其是在容量較小的電力系統(tǒng)之中。對(duì)于他們而言，理順定價(jià)機(jī)制，讓電力事業(yè)能夠可持續(xù)的發(fā)展是最重要的。盡管這需要在經(jīng)濟(jì)效率、社會(huì)公平和調(diào)整費(fèi)率的社會(huì)效果之間取得小心翼翼的平衡。對(duì)于那些早已完成了電力改革的國(guó)家來(lái)說(shuō)，作者認(rèn)為他們的成功主要原因之一是合適的體制，和有效的政府機(jī)制。

作者強(qiáng)調(diào)，不能以違背基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律為代價(jià)，推行政治目標(biāo)。

最后作者提示，尼泊爾和白俄羅斯的問(wèn)題說(shuō)明，只擁有小型電力系統(tǒng)的發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家，在進(jìn)行電力市場(chǎng)化改革過(guò)程中會(huì)遇到各種各樣的困難，要完成并不容易。在東歐、亞洲、拉美和非洲，大量的電力改革都是代價(jià)高昂且不成功的。智利和其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家的成功案例，只是一個(gè)方面。

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