堅持正確功能定位 瞄準分布式光伏發(fā)電發(fā)展方向

科學有序發(fā)展太陽能發(fā)電是實現(xiàn)我國能源和電力可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，也是推進生態(tài)文明建設的客觀要求。光伏發(fā)電具有優(yōu)質(zhì)能源劣質(zhì)電的屬性，而光熱發(fā)電則具有優(yōu)質(zhì)能源優(yōu)質(zhì)電屬性。要從經(jīng)濟社會、能源革命和電力系統(tǒng)角度，切實貫徹落實《可再生能源法》，健全完善太陽能發(fā)電科學發(fā)展新機制，加快解決技術(shù)、經(jīng)濟和管理問題，著力提高發(fā)展質(zhì)量。

優(yōu)先發(fā)展分布式光伏發(fā)電

堅持集中開發(fā)與分散利用相結(jié)合、近中期優(yōu)先發(fā)展分布式光電的原則，是深刻反思十年來我國風電過于實行基地集中式開發(fā)帶來嚴重“棄風”的經(jīng)驗教訓，也是光電立足于國情尤其是電情的正確路徑選擇。國發(fā)[2013]24號文已經(jīng)提出國內(nèi)要“大力開拓分布式光伏發(fā)電市場、有序推進光伏電站建設”戰(zhàn)略部署，明確國內(nèi)發(fā)展光伏發(fā)電近中期是重點發(fā)展分布式光伏發(fā)電。國內(nèi)發(fā)展分布式光伏發(fā)電才剛剛起步，就碰到屋頂落實難、電費回收難、貸款融資難、并網(wǎng)接入難、質(zhì)量保證難等問題，從而影響其發(fā)展速度乃至年度計劃的完成是十分正常的，符合事物發(fā)展規(guī)律。只要政府主管部門牽頭，組織相關部門和單位，主動跟蹤發(fā)展進程，發(fā)現(xiàn)問題及時組織研究解決，經(jīng)過3年或更長時間就可以走向良性發(fā)展道路。既不可急于求成，在發(fā)展初期就提出過高的目標要求，也不可因噎廢食，一遇到問題和困難就對優(yōu)先發(fā)展分布式光伏發(fā)電發(fā)生動搖。

堅持正確功能定位

堅持正確功能定位，即堅持“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”運營模式。分布式光伏發(fā)電屬于分布式新能源發(fā)電(電源)，應該遵循分布式電源一般規(guī)律和規(guī)定。國家發(fā)展改革委《分布式發(fā)電管理暫行辦法》(以下簡稱發(fā)改能源[2013]1381號)明確，分布式發(fā)電是指在用戶所在場地或附近建設安裝、運行方式以用戶端自發(fā)自用為主、多余電量上網(wǎng)，且在配電網(wǎng)系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)為特征的發(fā)電設施或有電力輸出的能量綜合梯級利用多聯(lián)供設施。在第三條中規(guī)定，以各個電壓等級接入配電網(wǎng)的風能、太陽能、生物質(zhì)能、海洋能、地熱能等新能源發(fā)電屬于分布式發(fā)電方式。國能新能[2013]433號文明確，分布式光伏發(fā)電就是指在用戶所在場地或附近建設運行，以用戶側(cè)自發(fā)自用為主、多余電量上網(wǎng)且在配電網(wǎng)系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)為特征的光伏發(fā)電設施，實行“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)、就近消納、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”的運營模式。國發(fā)[2013]24號文指出，國內(nèi)近中期重點發(fā)展分布式光伏發(fā)電，功能定位在“自發(fā)自用，余量上網(wǎng)，電網(wǎng)調(diào)節(jié)”。中共中央國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱中發(fā)[2015]9號)也已明確，分布式電源主要采用“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”的運營模式。

國家能源局《關于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關政策的通知》(以下簡稱國能新能[2014]406號)結(jié)合發(fā)展實際情況，開始完善分布式光伏發(fā)電發(fā)展模式，提出利用建筑屋頂及附屬場地建設的分布式光伏發(fā)電項目，在項目備案時可選擇“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”或“全額上網(wǎng)”中的一種模式。“全額上網(wǎng)”項目的全部發(fā)電量由電網(wǎng)企業(yè)按照當?shù)毓夥娬緲藯U上網(wǎng)電價收購。已按“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式執(zhí)行的項目，在用電負荷顯著減少(含消失)或供用電關系無法履行的情況下，允許變更為“全額上網(wǎng)”模式，項目單位要向當?shù)啬茉粗鞴懿块T申請變更備案，與電網(wǎng)企業(yè)簽訂新的并網(wǎng)協(xié)議和購售電合同，電網(wǎng)企業(yè)負責向財政部和國家能源局申請補貼目錄變更。在地面或利用農(nóng)業(yè)大棚等無電力消費設施建設、以35千伏及以下電壓等級接入電網(wǎng)(東北地區(qū)66千伏及以下)、單個項目容量不超過2萬千瓦且所發(fā)電量主要在并網(wǎng)點變電臺區(qū)消納的光伏電站項目，納入分布式光伏發(fā)電規(guī)模指標管理，執(zhí)行當?shù)毓夥娬緲藯U上網(wǎng)電價。國能新能[2014]406號文中分布式光伏發(fā)電功能定位及運營模式的調(diào)整變化，短期看可以促進分布式光伏發(fā)電的發(fā)展，長遠看則因功能定位可隨時變化而造成執(zhí)行難和配電網(wǎng)投資大增，并不利于分布式光伏發(fā)電的可持續(xù)發(fā)展?？傊?，分布式光伏發(fā)電要堅持“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”的功能定位和運營模式，正確區(qū)分分布式光伏發(fā)電和分散式光伏發(fā)電，實現(xiàn)規(guī)范法制管理。

積極發(fā)展建筑光伏發(fā)電

建筑光伏發(fā)電是指在建筑屋頂和朝陽墻面上安裝、在電網(wǎng)用戶側(cè)并入的分布式電源，是分布式光伏發(fā)電最重要的應用形式，可分為建筑附加光伏(BAPV)和建筑集成光伏(BIPV)兩種。建筑附加光伏(BAPV)是把光伏系統(tǒng)安裝在建筑物的屋頂或者外墻上，建筑物作為光伏組件的載體起支撐作用，光伏系統(tǒng)本身并不作為建筑的構(gòu)成，拆除后建筑物仍能夠正常使用。建筑集成光伏(BIPV)是指將光伏系統(tǒng)與建筑物集成一體，光伏組件成為建筑結(jié)構(gòu)不可分割的一部分，如光伏屋頂、光伏幕墻、光伏瓦和光伏遮陽裝置等。這里的光伏組件已經(jīng)用作建材，必須具備堅固耐用、保溫隔熱、防水防潮、適當強度和剛度等性能。建筑集成光伏是光伏建筑一體化的更高級應用，光伏組件既作為建材，又能夠發(fā)電，一舉兩得，可以部分抵消光伏系統(tǒng)的高成本，有利于光伏的推廣應用。目前，國外已經(jīng)出現(xiàn)了大量的建筑集成光伏示范性建筑。

與光伏電站相比，建筑光伏發(fā)電具有如下優(yōu)勢：一是合理利用了建筑物光照面，減少了對土地的占用。將光伏系統(tǒng)安裝在負荷中心的建筑屋頂和墻面上，既不影響建筑物的使用，又獲得了清潔電力，還節(jié)省了輸電投資，輸配電損耗很少。二是與負荷匹配度較高。建筑光伏多安裝于城市，根據(jù)國內(nèi)外的調(diào)查，城市的負荷高峰都在白天，主要是工業(yè)、商業(yè)、辦公和公共建筑用電，建筑光伏的出力與用電負荷曲線大致吻合，可有效起到“削峰”的作用。三是在配電側(cè)并網(wǎng)，電網(wǎng)管理相對簡單。通過合理配置建筑光伏占輸電線路容量比例，光伏電力將被負荷完全消耗，不存在向中壓輸電網(wǎng)(10千伏，35千伏，110千伏)反送電(逆流)問題。此外，建筑光伏配備一定量的小型儲能裝置(如幾小時的峰值儲能)即可平滑供電，消除光伏發(fā)電的不穩(wěn)定性，而且可以大大提高電網(wǎng)的安全性，在大電網(wǎng)出現(xiàn)故障時可以實現(xiàn)幾個小時的應急供電。

加強統(tǒng)籌規(guī)劃與規(guī)模管理

加強統(tǒng)籌規(guī)劃和規(guī)模管理是政府主管部門實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控的主要手段，也是深化電力行政管理改革的重要環(huán)節(jié)。

國務院能源主管部門要加強統(tǒng)籌規(guī)劃，而不僅僅是負責全國分布式光伏發(fā)電規(guī)劃指導和監(jiān)督管理。國能新能[2013]433號文把分布式光伏發(fā)電規(guī)劃管理權(quán)限下放到地方能源主管部門，具體負責本地區(qū)分布式光伏發(fā)電規(guī)劃、建設的監(jiān)督管理;國務院能源主管部門只負責全國分布式光伏發(fā)電規(guī)劃指導和監(jiān)督管理;國家能源局派出機構(gòu)負責對本地區(qū)分布式光伏發(fā)電規(guī)劃和政策執(zhí)行、并網(wǎng)運行、市場公平及運行安全進行監(jiān)管。國能新能[2014]406號文對分布式光伏發(fā)電規(guī)劃進行了細化深化，提出各地區(qū)要將光伏發(fā)電納入能源開發(fā)利用和城鎮(zhèn)建設等相關規(guī)劃，省級能源主管部門要組織工業(yè)企業(yè)集中的市縣及各類開發(fā)區(qū)，系統(tǒng)開展建筑屋頂及其他場地光伏發(fā)電應用的資源調(diào)查工作，綜合考慮屋頂面積、用電負荷等條件，編制分布式光伏發(fā)電應用規(guī)劃，結(jié)合建設條件提出年度計劃。各新能源示范城市、綠色能源示范縣、新能源應用示范區(qū)、分布式光伏發(fā)電應用示范區(qū)要制定分布式光伏發(fā)電應用規(guī)劃，并按年度落實重點建設項目。

優(yōu)先保障各類示范區(qū)和其他規(guī)劃明確且建設條件落實的項目的年度規(guī)模指標。從上述兩個文件可以看出，國務院能源主管部門似乎沒有在各省區(qū)市研究編制分布式光伏發(fā)電規(guī)劃的基礎上，結(jié)合國家財政補貼能力和地方各自出臺的補貼政策，統(tǒng)籌優(yōu)化形成全國分布式光伏發(fā)電的專項規(guī)劃。實際上，如果各省區(qū)市能夠統(tǒng)籌優(yōu)化分布式光伏發(fā)電、光伏電站以及光熱發(fā)電，形成各省區(qū)市太陽能發(fā)電專項規(guī)劃，國務院能源主管部門在此基礎上，完全可以結(jié)合國家財政補貼能力、地方各自出臺的補貼政策和資源條件，立足電力行業(yè)整體，特別是與風電等新能源發(fā)電進行統(tǒng)籌優(yōu)化和綜合平衡，最終形成全國太陽能發(fā)電專項規(guī)劃(也可以不做分布式光伏發(fā)電、光伏電站和光熱發(fā)電三類專項規(guī)劃)。從上下銜接和實際工作出發(fā)，在要求各省區(qū)市編制分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃的情況下，研究編制全國性專項規(guī)劃更為合適。

全國太陽能發(fā)電專項規(guī)劃應該作為規(guī)模管理的前提條件。國發(fā)[2013]24號文規(guī)定光伏發(fā)電規(guī)模要與國家可再生能源發(fā)展基金規(guī)模相協(xié)調(diào)。國能新能[2013]433號文明確，國務院能源主管部門對需要國家資金補貼的項目實行總量平衡和年度指導規(guī)模管理(不需要國家資金補貼的項目不納入年度指導規(guī)模管理范圍)，并明確具體流程：省級能源主管部門根據(jù)本地區(qū)分布式光伏發(fā)電發(fā)展情況，先提出下一年度需要國家資金補貼的項目規(guī)模申請;國務院能源主管部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平衡后，下達各地區(qū)年度指導規(guī)模，在年度中期可視各地區(qū)實施情況進行微調(diào);國務院能源主管部門下達的分布式光伏發(fā)電年度指導規(guī)模在該年度內(nèi)未使用的規(guī)模指標自動失效，當年規(guī)模指標與實際需求差距較大的，地方能源主管部門可適時提出調(diào)整申請。按照國能新能[2013]433號文要求，國務院能源主管部門結(jié)合各地項目資源、實際應用以及可再生能源電價附加征收情況，經(jīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平衡后提出全國及各地區(qū)年度指導規(guī)模，但并沒有明確規(guī)定規(guī)劃與年度規(guī)模的內(nèi)在關系，加上自身沒有制定全國分布式光伏發(fā)電規(guī)劃，年度規(guī)?？赡苋狈y(tǒng)籌協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，在一定程度上可能會帶來配套項目不能及時跟上和財政補貼能力不足等問題。

完善并網(wǎng)管理服務，解決并網(wǎng)接入難問題

對于分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)接入問題，國務院及國務院能源主管部門均提出了十分具體的要求和規(guī)定。國發(fā)[2013]24號文明確提出電網(wǎng)企業(yè)要加強與光伏發(fā)電相適應的電網(wǎng)建設和改造，保障配套電網(wǎng)與光伏發(fā)電項目同步建成投產(chǎn)。主要包括四個方面：簡化分布式光伏發(fā)電的電網(wǎng)接入方式和管理程序，公布并網(wǎng)服務流程，建立簡捷高效的并網(wǎng)服務體系;分布式光伏發(fā)電接入引起的公共電網(wǎng)改造部分由電網(wǎng)企業(yè)投資建設;優(yōu)化系統(tǒng)調(diào)度運行，優(yōu)先保障光伏發(fā)電運行，確保光伏發(fā)電項目及時并網(wǎng)，全額收購所發(fā)電量;對分布式光伏發(fā)電項目免收系統(tǒng)備用容量費和相關服務費用。國能新能[2014]406號文和國能新能[2013]433號文則針對前三個方面，提出了更為具體細致的規(guī)定要求。但在實際建設過程中，各分布式光伏發(fā)電開發(fā)企業(yè)還是普遍反映并網(wǎng)接入難。這既需要從管理流程上予以規(guī)范，又要從統(tǒng)籌規(guī)劃上予以規(guī)范，還要從利益機制上予以補償，從三個方面來統(tǒng)籌推進加以解決。分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)接入要統(tǒng)籌納入配電網(wǎng)規(guī)劃。

國能新能[2014]406號文規(guī)定，各級電網(wǎng)企業(yè)在進行配電網(wǎng)規(guī)劃和建設時，要充分考慮當?shù)胤植际焦夥l(fā)電的發(fā)展?jié)摿Α⒁?guī)劃和建設情況，采用相應的智能電網(wǎng)技術(shù)，配置相應的安全保護和運行調(diào)節(jié)設施。按照國家現(xiàn)行管理體制，政府能源主管部門是電力規(guī)劃管理主體和責任主體，電網(wǎng)企業(yè)只是規(guī)劃參與者和電網(wǎng)建設實施者。配電網(wǎng)規(guī)劃是否包括分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)接入或接納能力是否足夠，最終的責任承擔主體在政府能源主管部門而不是電網(wǎng)企業(yè)。所以，電網(wǎng)企業(yè)在研究編制配電網(wǎng)規(guī)劃過程中，要與配電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)分布式電源規(guī)劃及其布局、時序進行充分銜接統(tǒng)籌;政府能源主管部門在牽頭組織研究和最終審定配電網(wǎng)規(guī)劃時，要主動統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平衡，滾動調(diào)整分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃時，必須同步完成配電網(wǎng)的滾動調(diào)整，以確保分布式光伏發(fā)電在能夠得到及時并網(wǎng)接入和消納。不在分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃和配電網(wǎng)規(guī)劃內(nèi)的項目，能源主管部門不得核準，電網(wǎng)企業(yè)不接受并網(wǎng)接入申請。

政府能源主管部門下達的全國及各地區(qū)年度指導規(guī)模必須以分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃和配電網(wǎng)規(guī)劃為前提。年度指導規(guī)模及其項目原則上與兩個規(guī)劃相一致。超過規(guī)劃年度規(guī)模及項目的，只有配電網(wǎng)確實有能力保證及時并網(wǎng)接入的，才可以增列入年度指導規(guī)模，同時滾動調(diào)整兩個規(guī)劃。

嚴格流程管理和責任追究。國能新能[2014]406號文規(guī)定，要在市縣(區(qū))電網(wǎng)企業(yè)設立分布式光伏發(fā)電“一站式”并網(wǎng)服務窗口，明確辦理并網(wǎng)手續(xù)的申請條件、工作流程、辦理時限，并在電網(wǎng)企業(yè)相關網(wǎng)站公布。國能新能[2013]433號文規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)收到項目單位并網(wǎng)接入申請后，應在20個工作日內(nèi)出具并網(wǎng)接入意見，對于集中多點接入的分布式光伏發(fā)電項目可延長到30個工作日。對于同時符合分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃和配電網(wǎng)規(guī)劃、且在年度指導規(guī)模內(nèi)的項目，電網(wǎng)企業(yè)應該嚴格按照上述規(guī)定流程和時間要求辦理，按期出具并網(wǎng)接入意見，并且嚴格按照合理工期或雙方約定確保項目按期接入并網(wǎng)。除不可抗力外，不能按期完成的，應該依法依規(guī)追究電網(wǎng)企業(yè)及其相關人員責任。因為能源主管部門核準配網(wǎng)項目滯后或政府部門原因造成不能按期完成的，應該依法依規(guī)追究相關政府部門及其人員的責任。

及時開辟電網(wǎng)企業(yè)合理補償渠道。分布式光伏發(fā)電項目免收系統(tǒng)備用容量費和相關服務費用，會相應直接減少電網(wǎng)企業(yè)收益。電網(wǎng)企業(yè)負責分布式光伏發(fā)電項目的接入系統(tǒng)工程以及因接入引起的公共電網(wǎng)改造部分投資。根據(jù)發(fā)展需要建設分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)運行監(jiān)測、功率預測和優(yōu)化運行相結(jié)合的綜合技術(shù)體系，提供可明確區(qū)分項目總發(fā)電量、“自發(fā)自用”電量(包括合同能源服務方式中光伏企業(yè)向電力用戶的供電量)和上網(wǎng)電量，并具備向電力運行調(diào)度機構(gòu)傳送項目運行信息功能的電能計量表等，都需要電網(wǎng)企業(yè)額外增加投資。此外，落實國家規(guī)定的管理流程和時間要求，也需要電網(wǎng)企業(yè)額外增加人財物成本。按照權(quán)責利均衡原則，在落實電網(wǎng)企業(yè)無歧視并網(wǎng)接入服務責任的同時，需要及時針對直接收益減少、投資回收困難和成本增加，開辟足額補償渠道。特別是要結(jié)合獨立輸配電價改革試點，將相關配電網(wǎng)投資及時足額納入電網(wǎng)企業(yè)有效資產(chǎn)，將相關成本及時足額列入準許成本，通過電價回收，保證合理收益。

創(chuàng)建縣區(qū)專業(yè)互助組織，破解屋頂落實難難題國發(fā)[2013]24號文明確提出，要完善土地支持政策和建設管理：對利用戈壁荒灘等未利用土地建設光伏發(fā)電項目的，在土地規(guī)劃、計劃安排時予以適度傾斜，不涉及轉(zhuǎn)用的，可不占用土地年度計劃指標;探索采用租賃國有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本;光伏發(fā)電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地;完善光伏發(fā)電項目建設管理并簡化程序。國能新能[2014]406號文也明確提出，要鼓勵地方政府建立光伏發(fā)電應用協(xié)調(diào)工作機制，引導建筑業(yè)主單位(含使用單位)自建或與專業(yè)化企業(yè)合作建設屋頂光伏發(fā)電工程，主動協(xié)調(diào)電網(wǎng)接入、項目備案、建筑管理等工作：對屋頂面積達到一定規(guī)模且適宜光伏發(fā)電應用的新建和改擴建建筑物，應要求同步安裝光伏發(fā)電設施或預留安裝條件;政府投資或財政補助的公共建筑、保障性住房、新城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設，應優(yōu)先考慮光伏發(fā)電應用。“屋頂落實難”并非沒有屋頂資源，而是難以協(xié)調(diào)使用。“國土批準難”主要是土地屬性變化大，審批時間長。如何把國務院及其能源主管部門的有關扶持政策落實到位，解決好屋頂落實難和國土批準難問題，關鍵是要發(fā)揮地方政府主導作用，既要全過程加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又要有專門組織具體操作。

地方政府要研究出臺屋頂資源使用指導意見。對于建筑物不同屬性(政府、企業(yè)或個人，國有企業(yè)或民營企業(yè))及其屋頂不同類型(主要是指在屋頂安裝光伏發(fā)電的難易程度)分別予以規(guī)范，分類規(guī)范屋頂使用補償標準。如對政府機構(gòu)和國有企業(yè)所屬建筑物，適宜光伏發(fā)電應用的，具備安裝條件的應限期安裝，不具備安裝條件但改造費用較少的應限期改造后安裝;政府投資或財政補助的公共建筑、保障性住房、新城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設，應優(yōu)先考慮光伏發(fā)電應用。

分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃要落實好屋頂使用意向。當建筑物屋頂擁有者、項目單位和電力用戶不是同一主體時，由于經(jīng)濟關系復雜，利益難以平衡，需要地方政府出面協(xié)調(diào)。地方政府在研究編制分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃過程中，要逐項落實屋頂資源意向，不僅要計算統(tǒng)計屋頂類型、面積等數(shù)據(jù)資料，更要落實好屋頂擁有者同意安裝并消納分布式光伏發(fā)電的使用意向書。

各縣區(qū)及大型開發(fā)區(qū)成立專業(yè)互助組織，協(xié)助地方政府具體承擔屋頂落實、電網(wǎng)接入、項目備案、建筑管理等事宜。專業(yè)互助組織為非盈利組織，既有與分布式光伏發(fā)電相關的政府部門參與，又有相關投資企業(yè)參與，收入來源是地方政府專項采購服務費用和光伏發(fā)電項目前期工作商品化收益。在分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃研究編制階段，專業(yè)互助組織協(xié)助地方政府具體落實各類屋頂使用意向書和相關土地資源屬性界定等工作，增強規(guī)劃可操作性。專項規(guī)劃以法定程序?qū)徟己?，專業(yè)互助組織協(xié)助地方政府逐項落實項目開發(fā)方式和發(fā)電消納方案，項目開發(fā)方式包括屋頂擁有者自主投資開發(fā)、合作開發(fā)或出讓外來投資者開發(fā)等。國家年度指導規(guī)模下發(fā)后，專業(yè)互助組織協(xié)助地方政府將合作開發(fā)和外來投資者開發(fā)的項目進行市場公開招標，擇優(yōu)選擇投資主體;確定項目投資主體后，協(xié)助辦理屋頂落實、電網(wǎng)接入、項目備案等事宜。

創(chuàng)新分布式光伏發(fā)電投融資模式

國發(fā)[2013]24號文提出，要開放用戶側(cè)分布式電源建設，支持和鼓勵企業(yè)、機構(gòu)、社區(qū)和家庭安裝、使用光伏發(fā)電系統(tǒng)。分布式光伏發(fā)電投資模式可以分為三類：第一類是自主投資模式，就是擁有屋頂資源的機關、機構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)和家庭等自行投資安裝使用分布式光伏發(fā)電，自發(fā)自用為主，余量賣給電網(wǎng)企業(yè)或其他用戶、售電公司。該模式生產(chǎn)關系最為簡單、協(xié)調(diào)量少，無論是從分布式光伏發(fā)電的功能定位，還是從實施難易程度來看，自主投資模式都應該得到國家優(yōu)先支持和鼓勵。為促進該模式優(yōu)先發(fā)展，可以通過設立縣區(qū)互助組織或區(qū)域?qū)I(yè)化運營企業(yè)，來統(tǒng)籌協(xié)助解決各家各戶的光伏發(fā)電系統(tǒng)的運行維護問題。

第二類是合作投資模式，就是屋頂資源擁有者通過與其他投資者合資，共同投資建設分布式光伏發(fā)電。這里的其他投資者范圍較廣，既可以是個人投資者，又可以是資金投資者，還可以是能源類專業(yè)公司等。對于社區(qū)和家庭的屋頂而言，在屋頂擁有者不具備完全自主投資能力時，應支持和鼓勵屋頂擁有者優(yōu)先吸納社區(qū)內(nèi)甚至相鄰家庭的個人投資者合資開發(fā)分布式光伏發(fā)電，同時共同就地消納。鼓勵專業(yè)化能源服務公司與用戶合作，合資投資建設和經(jīng)營管理為用戶供電的光伏發(fā)電及相關設施。

第三類是出讓投資模式，就是屋頂資源擁有者出租讓渡給其他投資者投資安裝分布式光伏發(fā)電，并且消納其發(fā)電。該模式生產(chǎn)關系復雜、協(xié)調(diào)量大，前期工作時間長，需要地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

對于分布式光伏發(fā)電融資創(chuàng)新，國能新能[2014]406號文提出了具體思路。一是鼓勵銀行等金融機構(gòu)對分布式光伏發(fā)電項目提供優(yōu)惠貸款，采取靈活的貸款擔保方式，探索以項目售電收費權(quán)和項目資產(chǎn)為質(zhì)押的貸款機制。二是鼓勵銀行等金融機構(gòu)與地方政府合作建立分布式光伏發(fā)電項目融資服務平臺，與光伏發(fā)電骨干企業(yè)建立銀企戰(zhàn)略合作關系，探索對有效益、有市場、有訂單、有信譽的“四有企業(yè)”實行封閉貸款。三是鼓勵地方政府結(jié)合民生項目對分布式光伏發(fā)電提供貸款貼息政策。四是鼓勵采用融資租賃方式為光伏發(fā)電提供一體化融資租賃服務，鼓勵各類基金、保險、信托等與產(chǎn)業(yè)資本結(jié)合，探索建立光伏發(fā)電投資基金，鼓勵擔保機構(gòu)對中小企業(yè)建設分布式光伏發(fā)電開展信用擔保，在支農(nóng)金融服務中開展支持光伏入戶和農(nóng)業(yè)設施光伏利用業(yè)務。五是建立以個人收入等為信用條件的貸款機制，逐步推行對信用度高的個人安裝分布式光伏發(fā)電提供免擔保貸款。六是繼續(xù)推進分布式光伏發(fā)電應用示范區(qū)建設，重點開展發(fā)展模式、投融資模式及專業(yè)化服務模式創(chuàng)新。鼓勵示范區(qū)政府與銀行等金融機構(gòu)合作開展金融服務創(chuàng)新試點，通過設立公共擔保基金、公共資金池等方式為本地區(qū)光伏發(fā)電項目提供融資服務。

創(chuàng)新完善電價補貼政策和補貼資金管理

國發(fā)[2013]24號文提出對分布式光伏發(fā)電實行按照電量補貼的政策，建立由電網(wǎng)企業(yè)按月轉(zhuǎn)付補貼資金的制度。中央財政按季度向電網(wǎng)企業(yè)預撥補貼資金，確保補貼資金及時足額到位。對分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用電量免收可再生能源電價附加等針對電量征收的政府性基金。發(fā)改價格[2013]1638號文明確規(guī)定對分布式光伏發(fā)電實行按照全電量補貼的政策，電價補貼標準為每千瓦時0.42元(含稅)，通過可再生能源發(fā)展基金予以支付，由電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)付。其中，分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)自用有余上網(wǎng)的電量，由電網(wǎng)企業(yè)按照當?shù)厝济簷C組標桿上網(wǎng)電價收購。對分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)自用電量免收隨電價征收的各類基金和附加，以及系統(tǒng)備用容量費和其他相關并網(wǎng)服務費。國家根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)模、發(fā)電成本變化情況等因素，逐步調(diào)減光伏電站標桿上網(wǎng)電價和分布式光伏發(fā)電電價補貼標準，以促進科技進步，降低成本，提高光伏發(fā)電市場競爭力。鼓勵通過招標等競爭方式確定分布式光伏發(fā)電電價補貼標準，但通過競爭方式形成的電價補貼標準不得高于國家規(guī)定的電價補貼標準。

財政部《關于分布式光伏發(fā)電實行按照電量補貼政策等有關問題的通知》(以下簡稱財建[2013]390號)明確，國家補貼資金通過電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)付給分布式光伏發(fā)電項目單位，并規(guī)范了資金撥付流程：中央財政根據(jù)可再生能源電價附加收入及分布式光伏發(fā)電項目預計發(fā)電量，按季向國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司及地方獨立電網(wǎng)企業(yè)所在省級財政部門預撥補貼資金。電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)項目發(fā)電量和國家確定的補貼標準，按電費結(jié)算周期及時支付補貼資金。具體支付辦法由國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、地方獨立電網(wǎng)企業(yè)制定。國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司具體支付辦法報財政部備案，地方獨立電網(wǎng)企業(yè)具體支付辦法報省級財政部門備案。年度終了后1個月內(nèi)，國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司對經(jīng)營范圍內(nèi)的項目上年度補貼資金進行清算，經(jīng)省級財政、價格、能源主管部門審核同意后報財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局。地方獨立電網(wǎng)企業(yè)對經(jīng)營范圍內(nèi)的項目上年度補貼資金進行清算，由省級財政部門會同價格、能源主管部門核報財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局。財政部會同國家發(fā)展改革委、國家能源局審核清算。

國能新能[2014]406號文結(jié)合發(fā)展過程中的實際難題，對分布式光伏發(fā)電的電費結(jié)算和補貼撥付進行了補充完善。一是各電網(wǎng)企業(yè)按月(或雙方約定)與分布式光伏發(fā)電項目單位(含個人)結(jié)算電費和轉(zhuǎn)付國家補貼資金，要做好分布式光伏發(fā)電的發(fā)電量預測，按分布式光伏發(fā)電項目優(yōu)先原則做好補貼資金使用預算和計劃，保障分布式光伏發(fā)電項目的國家補貼資金及時足額轉(zhuǎn)付到位。二是電網(wǎng)企業(yè)應按照有關規(guī)定配合當?shù)囟悇詹块T處理好購買分布式光伏發(fā)電項目電力產(chǎn)品發(fā)票開具和稅款征收問題。三是對已備案且符合年度規(guī)模管理的項目，電網(wǎng)企業(yè)應做好項目電費結(jié)算和補貼發(fā)放情況的統(tǒng)計，并按要求向國家和省級能源主管部門及國家能源局派出機構(gòu)報送相關信息。四是項目并網(wǎng)驗收后，電網(wǎng)企業(yè)代理按季度向財政部和國家能源局上報項目補貼資格申請。

從理論分析，只要嚴格執(zhí)行國家發(fā)展改革委、財政部和國家能源局相繼出臺的上述政策文件，就能夠較好地解決電費回收和電價補貼到位的問題。但在實際執(zhí)行過程中，卻反映出兩大難題并沒有得到較好解決。分析原因：其一，分布式光伏發(fā)電發(fā)展時間不長，新做法涉及眾多政府部門和環(huán)節(jié)，需要一定時間來調(diào)整完善各類配套政策和理順工作流程，發(fā)展初期出現(xiàn)這些問題是正常的。其二，國家財政補貼資金總量有缺口，中央財政根據(jù)可再生能源電價附加收入及分布式光伏發(fā)電項目預計發(fā)電量，難以足額按季向國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司及地方獨立電網(wǎng)企業(yè)所在省級財政部門預撥補貼資金。電網(wǎng)企業(yè)也因此難以根據(jù)項目發(fā)電量和國家確定的補貼標準，按電費結(jié)算周期及時足額支付補貼資金。這就需要堅持發(fā)展規(guī)模與財政補貼能力直接掛鉤的原則，量財力而定發(fā)展規(guī)模。其三，國家補貼資金撥付流程尚待優(yōu)化，需要更加發(fā)揮電網(wǎng)企業(yè)作用，強化統(tǒng)籌規(guī)劃和部際聯(lián)席項目核準制，增強信息透明度，充分利用互聯(lián)網(wǎng)來縮短審核時間，加快撥付節(jié)奏。其四，全面推行電網(wǎng)企業(yè)電費收取委托制。在分布式光伏發(fā)電發(fā)展初期，國家明確委托電網(wǎng)企業(yè)負責為分布式光伏發(fā)電項目無償提供電費收取、補貼申領等服務，為此發(fā)生的相關成本應統(tǒng)一從可再生能源電價附加中支付，或列入獨立輸配電價中的輸配電網(wǎng)準許成本予以回收。

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