十字路口：甘肅直購電難局

2014年12月9日下午，蘭州北濱河?xùn)|路8號。

嘈雜的甘肅省電力交易大廳，有人喊出“降4分”，馬上就會有人跟進(jìn)“降4.5分”。前后角力半年的火電全電量放開的直購電此時進(jìn)入高潮。殘酷競爭的背后是甘肅嚴(yán)重過剩的電力裝機(jī)。即便參與報價的任何一家發(fā)電企業(yè)完全關(guān)停，也絲毫不會影響到甘肅的電力供應(yīng)。

高載能企業(yè)代表則靠著椅背，左手拿紙，右手握筆，靜觀火電企業(yè)營銷代表相互壓價。其所代表的企業(yè)無一例外和報價者一樣陷入了經(jīng)營困境。

這是兩個過剩者之間的生存游戲。

實施直購電是依賴高載能工業(yè)的甘肅避免經(jīng)濟(jì)急劇下滑的關(guān)鍵選擇。在甘肅省政府授意下，省發(fā)改委推行了無基礎(chǔ)電量的直購電行動，火電企業(yè)的電量全部來源于用戶的直接交易。換句話說，如果某家發(fā)電企業(yè)在競價中失敗，則全年無活可干。“政府終于用市場化的方式做成了計劃手段做不了的事。”當(dāng)?shù)匕l(fā)電企業(yè)人士戲稱。

由此，甘肅成為首個放開發(fā)電計劃的省份。此輪電改以電力直接交易為突破口，有序放開發(fā)用電計劃，以此為推動電力市場化的路徑。

擔(dān)憂者認(rèn)為，直購電傾向性過強(qiáng)，將會毀掉來之不易的市場化進(jìn)程。樂觀者則認(rèn)為需要繼續(xù)觀察，“甘肅的下一步對其未來走向可能十分關(guān)鍵，如果它愿意趟更深的水，甘肅也許會是本輪電力改革‘小崗村’。”中央電力主管部門一位官員說。

目前，甘肅省發(fā)改委正在研究2016年直購電方案，其難度遠(yuǎn)大于2015年的方案，在保經(jīng)濟(jì)和促改革的兩難中，其又一次站在了十字路口。

 

改革VS增長VS節(jié)能減排

2002年5號文發(fā)布后，能源主管部門力主的東北、華東兩地的區(qū)域電力市場試點先后陷入停滯，業(yè)界普遍認(rèn)為這一培育電力批發(fā)市場的努力以失敗告終。直購電成為新的選擇。從國際經(jīng)驗來看，逐步放開用戶選擇權(quán)，以直購電突破統(tǒng)購統(tǒng)銷是推進(jìn)市場化改革的可行路徑。在此后若干年，原國家電監(jiān)會傾斜大部分精力和資源推進(jìn)直購電。

主管部門視之為行業(yè)的市場化改革突破口加以大力扶持，但在很長一段時間里，由于電力供應(yīng)緊張，直購電無從推動。

最早的“吉林碳素模式”和“臺山模式”分別試驗“點對點”和“一點對多點”模式，究其實質(zhì)，多為地方政府主導(dǎo)，電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)向大用戶讓利，因此遭到電力企業(yè)集體抵觸亦在情理之中。

甘肅的直購電嘗試始于2009年。此時，金融海嘯后，經(jīng)濟(jì)普遍下滑，中央政府出臺了系列經(jīng)濟(jì)刺激措施。當(dāng)年3月，在有色金屬行業(yè)主管部門工信部主導(dǎo)下，四部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展電解鋁企業(yè)直購電試點工作的通知》?！锻ㄖ犯鶕?jù)國務(wù)院《研究促進(jìn)有色金屬工業(yè)健康發(fā)展有關(guān)問題的會議紀(jì)要》精神，遴選了15家符合國家產(chǎn)業(yè)政策、具備直購電條件的電解鋁企業(yè)開展直購電試點工作。

15家電解鋁企業(yè)中的中國鋁業(yè)連城分公司和甘肅華鷺鋁業(yè)均為甘肅企業(yè)。直購電所需的配套支持也很快到位，當(dāng)年11月，國家發(fā)改委批復(fù)甘肅省電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點輸配電價。甘肅省電網(wǎng)輸配電價中，基本電價執(zhí)行甘肅省電網(wǎng)現(xiàn)行銷售電價表中大工業(yè)用電的基本電價標(biāo)準(zhǔn):電量電價110千伏用戶為每千瓦時0.081元、220千伏用戶為每千瓦時0.066元。

鐵合金、電石、碳化硅、電解鋁等是甘肅省傳統(tǒng)的高載能產(chǎn)業(yè)，也是甘肅的支柱行業(yè)，其用電量占全省用電量的45%左右，占工業(yè)用電量的58%左右。相關(guān)市州縣的主要財政來源和安置從業(yè)人員的主要產(chǎn)業(yè)，均以此為主。

甘肅曾是電解鋁產(chǎn)量第一的省份。2013年，甘肅全省電解鋁行業(yè)產(chǎn)量為182.08萬噸，實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值284億元，占全省工業(yè)總產(chǎn)值的3.95%;上繳利稅3.4億元;用電量達(dá)到263.84億千瓦時，占全省用電量的27%，從業(yè)人員約1.4萬人。

然而，高耗能產(chǎn)業(yè)受經(jīng)濟(jì)波動影響很大。經(jīng)濟(jì)下行時，部分產(chǎn)業(yè)供大于求的矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能普遍過剩，特別是鋼鐵、電解鋁等行業(yè)尤為突出。

甘肅的輸配電價批復(fù)后，其直購電試點方案隨即報給國家部委，但是此后沒有下文，一直沒批下來。“原因是甘肅的試點方案和國家節(jié)能減排政策不符。”甘肅當(dāng)?shù)匾晃浑娏θ耸空f。

盡管沒有獲批，甘肅依然決定試行電解鋁企業(yè)直購電。“電解鋁是甘肅的支柱產(chǎn)業(yè)，連鋁和華鷺是支柱中的支柱，省里支持他們的意愿很強(qiáng)。”當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

此時直購電的主導(dǎo)力量是電監(jiān)會的派出機(jī)構(gòu)甘肅電監(jiān)辦。輸配電價獲批數(shù)天后，甘肅電監(jiān)辦、甘肅省工信委、甘肅省物價局組織召開了甘肅省試點電解鋁企業(yè)連城鋁廠和華鷺鋁業(yè)與發(fā)電企業(yè)直接交易洽談會。因為有了批復(fù)的輸配電價，電網(wǎng)企業(yè)對此沒有異議。發(fā)電企業(yè)則對此堅決抵制。面對面洽談多時，雙方依然談不攏。兩家電解鋁企業(yè)報價為205元/兆瓦時，而發(fā)電企業(yè)中最低報價為250元/兆瓦時。雙方報價落差達(dá)到了每度電4.5分，最終沒有達(dá)成協(xié)議。

2009年12月中旬，甘肅電監(jiān)辦再次召集有條件進(jìn)行直購電的火電企業(yè)進(jìn)行了報價。然而這一次兩家電解鋁企業(yè)均沒有參加。參加的電廠保持默契，沒有做出讓步，最低報價依然維持在250元/兆瓦時。

2010年，甘肅省火電裝機(jī)的利用小時為4672小時，此時火電企業(yè)缺乏動力參與降價。電網(wǎng)企業(yè)失去部分市場，發(fā)電企業(yè)失去了部分電價，在兩者看來，直購電扭曲了本已復(fù)雜的電價體系。

第二次洽談無果而終。

2009年12月19日，甘肅電監(jiān)辦定向組織了連城鋁業(yè)、華鷺鋁業(yè)與平?jīng)鲭姀S二期、靖遠(yuǎn)第二發(fā)電公司的洽談，這次，地點安排在遠(yuǎn)離蘭州的北京。

平?jīng)鲭姀S二期此時尚未投產(chǎn)，靖遠(yuǎn)二期則由國家開發(fā)投資公司和甘肅電力投資公司、國電集團(tuán)等合資建設(shè)，與當(dāng)?shù)卣P(guān)系密切。尚未投產(chǎn)的電廠提前參與直購電，令業(yè)界意外。

在這次不甚透明的洽談中，供需雙方達(dá)成了直購電購售協(xié)議。更令其他發(fā)電企業(yè)震驚的是，此次直購電容量不予剔除。

所謂容量剔除，是指直購電合同的發(fā)電企業(yè)，其直購電電量所對應(yīng)的發(fā)電容量不再安排計劃電量分配、臨時交易和外送交易等。這一規(guī)定對發(fā)電企業(yè)參與直購電降價有抑制作用。

價格談攏后，省屬企業(yè)的兩家發(fā)電廠加入供方行業(yè)，分別是甘肅電力投資公司所屬的張掖電廠和金昌電廠。靖遠(yuǎn)第二發(fā)電公司、平?jīng)鲭姀S二期、張掖電廠、金昌電廠分別接受了10億、15億、10億、10億千瓦時電量的合同。直購電電廠上網(wǎng)電價240元/千千瓦時。相當(dāng)于將用戶直購電用電價格比其目錄電價降低30元/千千瓦時。

發(fā)電企業(yè)人士分析，2010年外送華中電價240元/千千瓦時，外送青海電價220元/千千瓦時?？紤]到增量機(jī)會風(fēng)險，240元/千千瓦時可能是電廠報價的底線。

面對形勢突變，此前保持默契的發(fā)電企業(yè)表達(dá)了其不滿。“如果不剔除容量，將直接影響其他發(fā)電企業(yè)分配的利用小時。”當(dāng)?shù)匕l(fā)電企業(yè)人士說。

在他們看來，此次直購電在準(zhǔn)入條件和容量剔除方面違反電監(jiān)會20號文《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點工作有關(guān)問題的通知》和電監(jiān)會50號文《電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點基本規(guī)則(試行)》的相關(guān)規(guī)定。

獲知消息后的發(fā)電企業(yè)向甘肅省工信委等部門進(jìn)行了匯報和反映。精通市場和財務(wù)的發(fā)電企業(yè)專家具體測算了容量剔除與否對常規(guī)公用火電利用小時及邊際利潤的影響。甘肅省工信委電力處接受了這一“申訴”。平?jīng)龆?、靖遠(yuǎn)二期和張掖、金昌四家電廠的直購電電力最終容量剔除。

“我們對這次直購電進(jìn)行了總結(jié)，結(jié)論之一是政府完全起主導(dǎo)作用，結(jié)論之二是發(fā)電企業(yè)之間的聯(lián)盟關(guān)系非常脆弱。”甘肅當(dāng)?shù)匾晃浑娏θ耸空f。

在未得到國家批準(zhǔn)的情況下，甘肅省各方執(zhí)行了直購電方案。

好景不長，半年后，節(jié)能減排風(fēng)暴席卷全國，要求“堅決壓縮高耗能、高排放企業(yè)用電，對超過國家和地方規(guī)定的單位產(chǎn)品能耗限額的單位，收取懲罰性電價”。

在“十一五”規(guī)劃中，中央政府承諾五年內(nèi)單位GDP能耗降低20%。節(jié)能減排指標(biāo)成為中央政府施政的約束性指標(biāo)。也是從這一時期開始，節(jié)能減排成為重要的國策。

而“十一五”前4年，全國單位GDP能耗累計僅下降14.38%，要在2010年完成“十一五”降低20%左右的沖刺目標(biāo)顯然十分艱巨。特別是2010年的第一季度，電力、鋼鐵、有色、建材、石油化工、化工等六大高耗能行業(yè)加快增長，全國單位GDP能耗上升3.2%，大大增加了后3個季度的工作壓力。

中央要求，“下更大的決心，花更大的氣力，做更大的努力，確保實現(xiàn)‘十一五’節(jié)能減排目標(biāo)”，“堅決壓縮高耗能、高排放企業(yè)用電，對超過國家和地方規(guī)定的單位產(chǎn)品能耗限額的單位，收取懲罰性電價”。

此時，為了完成五年內(nèi)單位GDP能耗降低20%的指標(biāo)，中央政府各個部委在全國各省區(qū)和各個領(lǐng)域都展開督察，未完成的要追究主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，甚至撤職。檢查重點之一是“地方政府及其有關(guān)部門未經(jīng)批準(zhǔn)，以電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易、雙邊交易等名義變相對高耗能企業(yè)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)實行優(yōu)惠電價的行為”。甘肅強(qiáng)行實行的直購電無疑正是這一類別。

在檢查過后，全國所有省區(qū)的直購電試點均暫停。在高壓態(tài)勢之下，甘肅這一西北電解鋁大省的直購電僅短暫維持半年。2010年6月10日，第一次直購電被叫停。

“沒有統(tǒng)一、透明的規(guī)則，沒有對規(guī)則的尊重和執(zhí)行，不可能會有市場化的直購電。”國家電網(wǎng)公司一位電力交易專家說。

二度流產(chǎn)

2010年下半年，電價檢查過后，甘肅省相關(guān)部門再起決心。甘肅省發(fā)改委在20天內(nèi)密集召集大用戶、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)等方面召開了8次相關(guān)會議。

這一輪直購電依然采用政府確定個別用戶的方式。獲準(zhǔn)的大用戶有3家：連城鋁廠、華鷺鋁業(yè)、東興鋁業(yè)，對應(yīng)的直購電電量分別為52億、10億、10億千瓦時，共計72億千瓦時。發(fā)電企業(yè)為符合政策的10家發(fā)電企業(yè)，裝機(jī)容量共812萬千瓦。

發(fā)電企業(yè)的積極性很低，其提出的一個理由是，如果2010年度國家發(fā)改委進(jìn)行煤電聯(lián)動，若直購電合同沒有煤電聯(lián)動條款，則存在煤電聯(lián)動損失風(fēng)險。

為了照顧發(fā)電企業(yè)的利益，省發(fā)改委負(fù)責(zé)電價的官員在會上再三強(qiáng)調(diào)，一是如遇國家調(diào)整上網(wǎng)電價、輸配電價，則在直購電中完全體現(xiàn);二是實行鋁電價格聯(lián)動，如果鋁價好轉(zhuǎn)，則直購電價格可以再商定。

對于發(fā)電企業(yè)另一理由“違反了國家直購電政策”，甘肅省發(fā)改委回應(yīng)稱，直購電方案與直購電合同一并報國家發(fā)改委批準(zhǔn)后再執(zhí)行，合同執(zhí)行期限等如與國家發(fā)改委批復(fù)有出入的，按照批準(zhǔn)的要求執(zhí)行。

這一時期的直購電備受詬病的一大原因正是政府層層審批市場主體協(xié)商的價格。

很難想象，在市場化的號召下，兩家企業(yè)完成一筆交易卻要經(jīng)過這樣復(fù)雜的審核過程，除了地方，還需要中央主管部門批準(zhǔn)。

就中央主管部門而言，一方面期待調(diào)動地方參與直購電的積極性，另一方面又得克制地方推行“優(yōu)惠電”的沖動，借直購電之名扶持高耗能產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步扭曲市場。

2010年9月中旬，甘肅發(fā)改委、甘肅電監(jiān)辦、甘肅工信委召集甘肅省電力公司、所有的發(fā)電企業(yè)以及3家鋁廠進(jìn)行集中報價、報量。

政府拿出來的電量為，2010年四季度、2011年直購電電量分別為5.05億千瓦時、65億千瓦時。上午3輪報價過后，供需雙方報價差距依然。沒有結(jié)果的直購電報價報量會議延續(xù)到下午，發(fā)電和用戶又進(jìn)行了一輪報價，雙方報價依然相差2分多。

通過與第二次直購電用戶接觸，大用戶的優(yōu)勢心態(tài)已經(jīng)先入為主、難以改變，用戶共同目標(biāo)價位為240元/千千瓦時的期望強(qiáng)烈。

報價結(jié)束后，組織者與發(fā)電企業(yè)再次座談，希望發(fā)電企業(yè)首先作出讓步，降價以促成交易。

此時煤炭價格一路上揚(yáng)，數(shù)年間上漲了5到6倍，而煤電聯(lián)動始終滯后。在煤炭供應(yīng)緊張的局面中，政府擔(dān)憂煤電價格聯(lián)動可能引起價格輪番上漲。煤炭漲一點，電價就漲一點，電價的上漲為煤炭繼續(xù)上漲創(chuàng)造了空間。煤與電如輪番上漲可能造成惡果，導(dǎo)致下游企業(yè)成本不斷增加，甚至引發(fā)全社會的物價上漲。

由此，國家發(fā)改委的聯(lián)動政策要求發(fā)電企業(yè)自身要消化30%的漲幅，這加劇了西北區(qū)域電廠的虧損程度。

發(fā)電企業(yè)做過測算，原煤價格每漲21元，其變動成本將增加1分。自2003年至此，煤炭價格高漲已蠶食了火電企業(yè)的大部分利潤。甘肅區(qū)域內(nèi)的火電普遍經(jīng)營困難，有的電廠已經(jīng)被母公司視為虧損大戶、低效資產(chǎn)。

火電企業(yè)提出，鑒于第二次直購電大多用戶的用電價比第一次直購電用戶的用電價本已高出50元/千千瓦時以上，而且這些用戶在2009年多數(shù)未享受豐水期優(yōu)惠電價，近年來也一直贏利，發(fā)電企業(yè)代表提出建議，按第一次直購電對用戶的實際優(yōu)惠30元/千千瓦時以內(nèi)(或左右)倒推考慮上網(wǎng)電價(270元/千千瓦時左右)，而不以240元/千千瓦時為第二次直購電競價的參考坐標(biāo)，請求政府部門積極撮合，引導(dǎo)用戶降低其期望值。

甘肅省發(fā)改委相關(guān)處室的相關(guān)負(fù)責(zé)人此時倍感壓力，甘肅省政府已責(zé)成省發(fā)改委加大工作力度、加快工作進(jìn)度，務(wù)必盡快上報直購電方案和直購電合同，確保年內(nèi)得到國家發(fā)改委批復(fù)。

之前，省政府領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)同意，直購電方案與直購電合同一并報國家發(fā)改委批準(zhǔn)后再執(zhí)行，如遇大用戶目錄用電電價調(diào)整，則全部在直購電上網(wǎng)電價中順出。同時，實行鋁電價格聯(lián)動。

政府方面接受了發(fā)電企業(yè)的意見，價格的浮動范圍在256元/兆瓦時—270元/兆瓦時之間進(jìn)行撮合，剩下的任務(wù)僅為說服用戶接受這一降價幅度。

2010年11月初，甘肅省發(fā)改委、甘肅省電監(jiān)辦召集甘肅省電力公司、在甘發(fā)電企業(yè)、三大電解鋁巨頭召開了甘肅省大用戶直購電會議。大部分發(fā)電企業(yè)、鋁廠同意參加直接交易。征求意見后，省發(fā)改委提出直接交易價格(上網(wǎng)電價)265元/兆瓦時，總直購電65億千瓦時按發(fā)電企業(yè)容量進(jìn)行均分。隨后，各發(fā)電企業(yè)、鋁廠按照省發(fā)改委提供的協(xié)議書現(xiàn)場進(jìn)行了草簽。

不過，這一故事的結(jié)局和上一輪直購電并無兩樣。不久，國家發(fā)改委再次啟動了嚴(yán)格清理檢查違規(guī)電價的督察，發(fā)改委、工信部、環(huán)保部、監(jiān)察部等六大部聯(lián)合成立31個檢查組分赴31個省(市、自治區(qū))。重點檢查之一就是，地方政府及其有關(guān)部門違反國家政策規(guī)定，不執(zhí)行或推遲執(zhí)行對電解鋁、電石、鐵合金等高耗能行業(yè)差別電價政策，擅自制定并實施對高耗能企業(yè)或產(chǎn)業(yè)園區(qū)優(yōu)惠電價行為。

甘肅定向選擇電解鋁大用戶進(jìn)入直購電名單，難逃優(yōu)惠電價的嫌疑。相關(guān)市場主體也藉此機(jī)會通過相關(guān)渠道表達(dá)了對甘肅直購電方案的不滿，加速了此輪“涉嫌違規(guī)”直購電方案的流產(chǎn)。甘肅省重啟直購電工作再次“不了了之”。

地方政府以降低電價拉動經(jīng)濟(jì)增長的意愿不會變。而高耗能產(chǎn)業(yè)受經(jīng)濟(jì)波動周期影響明顯，在產(chǎn)能過剩明顯的時期，同樣需要追求低電價降低來降低經(jīng)營成本。

在這一次的方案“流產(chǎn)”過后，直購電如何推行，博弈難局如何演化?

第三次動議

2013年后，經(jīng)濟(jì)下行壓力開始呈現(xiàn)。作為傳統(tǒng)老工業(yè)基地，重化工結(jié)構(gòu)和原材料為主的特征明顯，甘肅感受到的下行壓力更直接、更嚴(yán)峻。

分管工業(yè)的省政府領(lǐng)導(dǎo)要求省發(fā)改委和工信委再次抓緊推行直購電，要有效解決“發(fā)不了電、用不起電”的突出問題，幫助發(fā)電和重點用電企業(yè)共渡難關(guān)，組織省內(nèi)發(fā)電企業(yè)向符合產(chǎn)業(yè)政策的電解鋁、重點鐵合金企業(yè)生產(chǎn)用電直接供電，通過適當(dāng)降低電力企業(yè)供電價格，促進(jìn)符合條件的工業(yè)企業(yè)提高產(chǎn)品市場競爭力，實現(xiàn)發(fā)電企業(yè)提高機(jī)組利用率、用電企業(yè)降低用電成本的目的，將甘肅省基礎(chǔ)資源及能源優(yōu)勢化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

甘肅省工信委很快組織相關(guān)發(fā)用電企業(yè)召開了大用戶直購電會議。兩大行業(yè)組織——省冶金有色工業(yè)協(xié)會和甘肅省發(fā)電企業(yè)聯(lián)合會、三大電解鋁企業(yè)以及當(dāng)?shù)刂饕娏ζ髽I(yè)都派人參加了會議。

此時全國范圍的煤炭價格已經(jīng)回落，發(fā)電集團(tuán)的利潤迅速走高。但甘肅的煤炭價格依然繼續(xù)維持高位，“煤炭價格開始上漲階段，甘肅煤價漲得比較慢，所以其他地方的煤價開始回落時，甘肅的價格還在補(bǔ)漲。”當(dāng)?shù)匕l(fā)電企業(yè)一位人士說。發(fā)電企業(yè)均表示反對甘肅開展大用戶直購電。

煤價補(bǔ)漲令位于甘肅的發(fā)電企業(yè)繼續(xù)陷入虧損。發(fā)電企業(yè)繼續(xù)取得共識，反對實行以“降價”為唯一內(nèi)容的大用戶直購電政策。會上，甘肅省發(fā)電企業(yè)聯(lián)合會代表表達(dá)了發(fā)電方的憂慮，一是火電企業(yè)虧損嚴(yán)重;二是省內(nèi)煤炭價格仍然處于高位;三是甘肅省火電企業(yè)在西北區(qū)域盈利能力最差;四是甘肅省已經(jīng)實施了向高耗能企業(yè)降價讓利措施;五是水電、風(fēng)電大發(fā)，火電進(jìn)入最小方式運(yùn)行。

發(fā)電企業(yè)請求高度關(guān)注甘肅省發(fā)電企業(yè)的生存環(huán)境和狀況，政府對發(fā)電企業(yè)進(jìn)行幫扶解困，切實考慮發(fā)電企業(yè)面臨的困境，維護(hù)好發(fā)電企業(yè)的基本生存環(huán)境，推動省內(nèi)發(fā)電企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，提高甘肅省火電企業(yè)在西北區(qū)域的比較優(yōu)勢。

發(fā)電集團(tuán)已經(jīng)縮減在甘肅的投資計劃。“十二五”期間，甘肅火電裝機(jī)增速放緩。盡管如此，甘肅省全口徑發(fā)電量已大大低于裝機(jī)增長。2005年至2012年，甘肅省新增的發(fā)電量中有45%的份額被水電和新能源新增發(fā)電量占據(jù)。其中2008年至2012年間，甘肅新增的總發(fā)電量中有33%的份額被風(fēng)電新增裝機(jī)瓜分。“2013年當(dāng)年，甘肅省發(fā)電量新增部分全部被風(fēng)電和光伏發(fā)電占據(jù)。”當(dāng)?shù)匾幻l(fā)電企業(yè)人士說。

甘肅電力供大于求的狀況開始持續(xù)，2008年，甘肅火電發(fā)電利用小時跌破6000小時，2009年跌破5000小時，在西北五省排名倒數(shù)第一。此后慘烈競爭的種子早已在此埋下。

省工信委把發(fā)電企業(yè)的反對意見以及電力處起草的《甘肅省2013年大用戶直購電實施方案(匯報稿)》向省領(lǐng)導(dǎo)提交。

這份匯報稿劃定的直購電范圍為：用電側(cè)為符合國家產(chǎn)業(yè)政策，用電電壓等級110千伏及以上的電解鋁、重點鐵合金企業(yè);發(fā)電側(cè)為2004年以后投產(chǎn)、并網(wǎng)運(yùn)行的單機(jī)容量30萬千瓦及以上的企業(yè)，單機(jī)容量10萬千瓦及以上的水力發(fā)電企業(yè)，裝機(jī)總?cè)萘?萬千瓦及以上的風(fēng)力發(fā)電企業(yè)。

電力處罕見地直接提出了三種交易方式，一是購售雙方自由協(xié)商交易;二是集中撮合交易。最后是政府優(yōu)化配置交易，即為政府確定直購電電量、電價。

這次，電網(wǎng)企業(yè)的輸配電價也未能保住，按照國家發(fā)改委核定的甘肅省電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點輸配電價標(biāo)準(zhǔn)的50%執(zhí)行。電網(wǎng)企業(yè)此前已經(jīng)表示甘肅公司連年困難，再動輸配電價將不利于電網(wǎng)的發(fā)展。

作為對發(fā)電企業(yè)反映煤價高、買煤難等問題的回應(yīng)，工信委電力處提出，確定直購電電煤供應(yīng)量和價格。由省工信委組織電力企業(yè)和煤炭企業(yè)簽訂三年電煤期貨合同，在合同中約定相應(yīng)的供應(yīng)煤量、質(zhì)量、價格。同時，由電網(wǎng)公司適當(dāng)控制風(fēng)電、光電上網(wǎng)電量。

一個月后，甘肅省發(fā)電企業(yè)聯(lián)合會再次“上書”甘肅省政府，請求暫緩實行直購電。甘肅省發(fā)電企業(yè)聯(lián)合會在報告中提出鑒于“甘肅省火電企業(yè)虧損嚴(yán)重;節(jié)能減排壓力大、銀行貸款非常困難;甘肅省火電企業(yè)在西北區(qū)域乃至全國而言盈利能力最差，急需改變現(xiàn)狀以提高盈利能力;新能源裝機(jī)規(guī)模快速增長，導(dǎo)致火電機(jī)組發(fā)電量固有份額被其不斷切割;甘肅省實施的向高耗能企業(yè)降價讓利措施，已經(jīng)侵蝕了發(fā)電企業(yè)的利益”等情況，建議暫緩?fù)菩写笥脩糁辟忞姟?/p>

發(fā)電企業(yè)聯(lián)合會明確提出，政府在推行大用戶直購電時應(yīng)考慮以下幾個條件：一是火電機(jī)組利用小時達(dá)到核價小時(5500小時)以上;二是甘肅省火電企業(yè)盈利水平在西北區(qū)域或與其他區(qū)域?qū)Ρ染哂幸欢ū容^優(yōu)勢;三是火電企業(yè)長期巨額虧損得到一定的“消化”和“緩解”。

一家發(fā)電企業(yè)則明確提出，資金短缺、貸款困難，負(fù)債率不斷攀升，經(jīng)營舉步維艱;公司成為集團(tuán)的虧損大戶;在火電機(jī)組利用小時低于核價小時下，無力承擔(dān)向其他任何企業(yè)的讓利。甘肅省已經(jīng)實施的向高耗能企業(yè)的降價讓利措施，加重了發(fā)電企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

同日，針對省政府?dāng)M出臺的“大用戶直供電”政策，在甘肅擁有較大份額的發(fā)電企業(yè)一把手專門向主管工業(yè)副省長做了緊急匯報、協(xié)調(diào)，無力參加以火電企業(yè)“降價讓利”為實質(zhì)內(nèi)容的大用戶直購電。

力爭之下，省政府取消了擬于當(dāng)天下午省委常委會議上討論的“大用戶直供電”議題，暫時擱置了“大用戶直供電”政策的出臺。

主導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)移

2013年3月，新一屆政府開始著力簡政放權(quán)，取消和下放了數(shù)百項行政審批等事項。在能源領(lǐng)域，企業(yè)投資在非主要河流上建設(shè)的水電站項目核準(zhǔn)等權(quán)限下放至省級政府，直購電試點等審批徹底取消。2013年7月，國家能源局發(fā)文稱，“對于電力直接交易試點工作，國家有關(guān)部門不再進(jìn)行行政審批。已經(jīng)開展試點的地區(qū)，應(yīng)在試點的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，繼續(xù)推進(jìn);尚未開展直接交易的地區(qū)，要結(jié)合地區(qū)實際開展相關(guān)工作”。由國家電監(jiān)會和國家能源局重組而來的新國家能源局領(lǐng)導(dǎo)層分頭拜訪地方黨政要員，鼓勵地方開展直購電，規(guī)模要增大，比例要提高。

2013年8月，甘肅省大用戶直購電方案轉(zhuǎn)由甘肅省發(fā)改委負(fù)責(zé)擬定。

“工信委在主導(dǎo)直購電方案時缺乏相應(yīng)的手段。”當(dāng)?shù)卣幻賳T說。省里的不滿令這一任務(wù)被派至“有手段”的部門中。“價格是最有力的手段，直購電就是要動價格，沒有價格形成機(jī)制的變化，就沒有市場可言。”當(dāng)?shù)匕l(fā)改委一名官員直言不諱。

2013年9月3日，甘肅省政府以甘政發(fā)〔2013〕87號文批轉(zhuǎn)了《甘肅省電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點方案》。這份試點方案比此前工信委電力處提出的匯報稿力度更大。

這一版本方案，準(zhǔn)入的電力用戶有所擴(kuò)大，增加了高科技工業(yè)用電大戶和蘭州新區(qū)的部分用戶。具體是指，電壓等級在110KV及以上且年用電增量在1億千瓦時以上，容量在315KVA及以上且年用電增量在100萬千瓦時以上的高新技術(shù)企業(yè)，蘭州新區(qū)容量在315KVA及以上且年用電增量在200萬千瓦時以上的企業(yè)(不含擁有自備電廠的企業(yè))。

發(fā)電企業(yè)的范圍有所縮小，限于單機(jī)容量30萬千瓦及以上的火電企業(yè)(不含自備電廠)。

交易電量則僅限于增量用電量。其所指存量用電量是直購電方案實施前一年的實際用電量，增量用電量是指本方案實施后一年超出的部分。

對直接交易價格降幅則做出了明確規(guī)定：供需雙方直接交易的價格降幅不低于2分/千瓦時，其中目錄電價大工業(yè)類別中單列生產(chǎn)用電降幅不低于6分/千瓦時，具體價格由電力用戶與發(fā)電企業(yè)協(xié)商。參加直購電的大用戶支付的購電價格，由直接交易價格、電網(wǎng)輸配電價和政府性基金及附加三部分組成。輸配電價不再打折，暫按國家發(fā)改委2009年批復(fù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

為了安撫電力企業(yè)，甘肅省發(fā)改委承諾，開展電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點期間，不再另行采取電價扶持措施。

甘肅省大用戶直購電試點工作自2013年10月1日起開始，三廳局聯(lián)合下發(fā)通知，要求對于符合準(zhǔn)入條件、愿意參加直接交易試點的電力用戶和發(fā)電企業(yè)，于10月15日前填報《甘肅省電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易電力用戶申請、審核表》和《甘肅省電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易發(fā)電企業(yè)申請、審核表》。

經(jīng)過甘肅省發(fā)改委對各地區(qū)上報的直接交易電力用戶和發(fā)電企業(yè)申請資料的集中審核，全省符合準(zhǔn)入條件的電力用戶共32戶，2013年10月至12月交易電量約5.16億千瓦時，2014年交易電量約49.5億千瓦時。符合準(zhǔn)入條件的發(fā)電企業(yè)共7戶，分別是甘肅電投、國電甘肅公司、國投和華能旗下的電廠。

期限過后，大唐甘肅公司和中水甘肅能源公司未提出參與的申請表。

此次直購電的電量和價格申報方式依然維持原始狀態(tài)，由發(fā)電企業(yè)提出各自公司參與直接交易的電量、直接交易價格并且上報甘肅省發(fā)改委。符合準(zhǔn)入條件的7家發(fā)電企業(yè)總報量15億千瓦時，其中省屬國有企業(yè)甘肅電投的兩家電廠報了13億千瓦時，其他5家僅申報2億千瓦時。

這一數(shù)據(jù)傳遞的消極態(tài)度顯然不能令政府方面滿意。省發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)向發(fā)電企業(yè)傳達(dá)了省領(lǐng)導(dǎo)的三點意見：一是甘肅省電價要向新疆、寧夏看齊;二是11月1日(三天后)直購電必須實施;三是不能讓參與的火電企業(yè)吃虧。

不讓參與的火電企業(yè)吃虧的一種方式是，對直購電電量的容量不予剔除，即使剔除也是按照年利用小時7000小時進(jìn)行剔除。而按照國家主管部門制定的規(guī)則，是按照上一年度各自機(jī)組的利用小時進(jìn)行剔除，上一年度，無一能達(dá)到5000小時。如果按照7000小時進(jìn)行容量剔除，實為不剔除容量。

10月末，甘肅省發(fā)改委組織了直購電交易試點電力用戶與發(fā)電企業(yè)洽談會。符合準(zhǔn)入條件的7戶發(fā)電企業(yè)、符合準(zhǔn)入條件的電力用戶共32戶開展了報價、報量洽談。

長達(dá)一天的洽談均沒有取得進(jìn)展。

上午，大工業(yè)用電中單列的14家用戶最高報價比目錄電價低4分/千瓦時，發(fā)電企業(yè)最低報價比上網(wǎng)電價低2分/千瓦時，未達(dá)成意向。下午，大工業(yè)用電中非單列的18戶最高報價比目錄電價低4分/千瓦時，發(fā)電企業(yè)最低報價比上網(wǎng)電價低1分/千瓦時：未達(dá)成意向。

甘肅省發(fā)改委提出：大工業(yè)用電中非單列的用戶直購電量為9億千瓦時，希望發(fā)電企業(yè)報價比上網(wǎng)電價低1.7分/千瓦時(上網(wǎng)電價平均降1.7分/千瓦時，對應(yīng)大工業(yè)用電中非單列用戶電價降4分/千瓦時)，有意向的發(fā)電企業(yè)次日回復(fù)。

通牒與妥協(xié)

會后，甘肅省發(fā)改委就本次直購電未達(dá)成意向情況向省領(lǐng)導(dǎo)匯報，這一舉動亦清楚告知了發(fā)電企業(yè)。此前，省領(lǐng)導(dǎo)已提出明確要求，要在11月1日開始執(zhí)行直購電。

已感受到發(fā)電企業(yè)不太積極的態(tài)度，省政府主管部門打算用更大規(guī)模的直購電計劃來刺激發(fā)電行業(yè)。這一計劃是，打算用存量開展大用戶直購電，并試圖讓參與的發(fā)電企業(yè)更多。會后很快通知大唐甘肅公司、中水甘肅能源公司是否參加。

一個星期后，發(fā)電企業(yè)妥協(xié)。

政府、發(fā)電企業(yè)及用戶三方達(dá)成共識：2014年大工業(yè)用電中非單列的用戶直購電量7億千瓦時，6家發(fā)電企業(yè)比上網(wǎng)電價低1.7分/千瓦時(上網(wǎng)電價平均降1.7分/千瓦時，對應(yīng)大工業(yè)用電中非單列用戶電價降4分/千瓦時)參與直購電。電量由甘肅電投兩家電廠以及國電靖遠(yuǎn)、國電酒泉、國投靖遠(yuǎn)二期、華能平?jīng)霭囱b機(jī)容量分配。華能平?jīng)霭l(fā)電有限責(zé)任公司最后未參與。

大工業(yè)用電中單列的14家企業(yè)要求更大的降價幅度，達(dá)成協(xié)議的難度更大。甘肅省發(fā)改委組織省工信委、電監(jiān)辦再次組織報價會議，要求大唐甘肅公司、中水甘肅公司等“替補(bǔ)隊員”與會。政府方面已經(jīng)強(qiáng)烈要求盡快促成發(fā)電企業(yè)與大工業(yè)用電中單列的14家用戶之間達(dá)成直購電協(xié)議。

部分用戶表達(dá)了甘肅電價在西北地區(qū)不占優(yōu)勢，目前用電價格與新疆、青海等存在較大差距的意見。并提出一些建議，建議考慮動用存量進(jìn)行直購電;優(yōu)惠電與直購電應(yīng)當(dāng)互不排斥，經(jīng)濟(jì)困難，電力過剩，用戶必然享受優(yōu)惠。如果雙方對電價有較大差距，是否在增量部分實行階梯電價，多用則多降價。

一位發(fā)電企業(yè)人士說：“會上，發(fā)電企業(yè)基本沒有發(fā)言。按照市場化改革的邏輯，都覺得直購電能教育用戶，培育用戶的市場意識，目前看來，用戶沒有成長，地方政府也沒有意愿。”

沉悶會議的最后，甘肅省發(fā)改委提出明確要求：一是按火電降價3分/千瓦時，請雙方參照此標(biāo)準(zhǔn)積極洽談;二是原則上要求，雙方要在11月15日前達(dá)成協(xié)議。一如2010年的做法，明確電量和價格，并給出了最后期限。這一次，沒有中央政府主管部門審核，也沒有全國范圍的電價檢查。

在不對等的博弈中，發(fā)電企業(yè)很快妥協(xié)。大工業(yè)用電中非單列的用戶直購電量5.8億千瓦時，發(fā)用電雙方已經(jīng)簽訂了合同?；痣娖髽I(yè)的降價幅度超過了政府建議的幅度，降價幅度為3.9分-4.2分。甘肅省發(fā)改委此前所說的存量直購電沒有再提及。

沒參加申報的企業(yè)僥幸獲得一次自保機(jī)會，共有651萬千瓦具有準(zhǔn)入資格的火電機(jī)組未參與大用戶直購電。

經(jīng)濟(jì)下行持續(xù)，高耗能產(chǎn)業(yè)經(jīng)營進(jìn)一步惡化，火電以及新能源發(fā)電裝機(jī)過剩局面加劇，另一方面，簡政放權(quán)和9號文醞釀的利好即將釋放。

各種矛盾持續(xù)交織，將如何引發(fā)了全電量直購電方案的推出?

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