學(xué)者部長(zhǎng)陳吉寧如何打造實(shí)施中國(guó)最嚴(yán)格的環(huán)保制度？

2015年，環(huán)保部一改以往的“尷尬”局面，開(kāi)始實(shí)施“強(qiáng)勢(shì)環(huán)保”：公開(kāi)約談25個(gè)城市的市長(zhǎng)、叫停小南海水電站、強(qiáng)硬回應(yīng)“臨沂之問(wèn)”、對(duì)污染大戶(hù)實(shí)行停產(chǎn)整頓。在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，這一系列改變的背后不僅得益于新《環(huán)保法》正式施行，還和新部長(zhǎng)陳吉寧上臺(tái)有重要關(guān)系。而且，未來(lái)五年，環(huán)保措施將會(huì)更加嚴(yán)格。

“沒(méi)有槍、沒(méi)有炮，有的只是沖鋒號(hào)。”

環(huán)保部門(mén)過(guò)去經(jīng)常這樣自我調(diào)侃。但是2015年，環(huán)保部一改以往的“尷尬”局面，顯得“腰桿子硬了許多”。

11月5日，在環(huán)保部公布的調(diào)查處理結(jié)果中，央企中石油四川石化有限公司被責(zé)令限期整改，同時(shí)對(duì)中石油四川公司污染物超標(biāo)排放的違法行為進(jìn)行立案查處。

這并不是央企第一次出現(xiàn)在環(huán)保部的處罰名單之中。距離最近的，10月20日，蘭州市環(huán)保局通報(bào)，甘肅中糧可口可樂(lè)飲料有限公司偽造污水監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，逃避環(huán)保監(jiān)管，該案件移送到蘭州市公安局進(jìn)行處理;并對(duì)對(duì)中糧可口可樂(lè)飲料有限公司的主管人員處以行政拘留5天的處罰。

不僅僅是央企，地方城市也未能幸免。

陳吉寧稱(chēng)不能讓環(huán)保法成為紙老虎

10月20日，環(huán)保部官網(wǎng)將東北環(huán)境保護(hù)督查中心對(duì)大連市的督查報(bào)告全文公開(kāi)，并轉(zhuǎn)發(fā)給大連市政府，要求大連市在11月25日前，將整改方案報(bào)送環(huán)保部。

在環(huán)保部網(wǎng)站全文公開(kāi)對(duì)一個(gè)城市的督查報(bào)告，這種情形并不多見(jiàn)。

除了發(fā)文督促城市進(jìn)行環(huán)保整改，環(huán)保部還公開(kāi)約談25個(gè)城市的市長(zhǎng)“依法進(jìn)行告誡談話(huà)、指出相關(guān)問(wèn)題”。

在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，這一系列“強(qiáng)硬措施”的背后，得益于新《環(huán)保法》正式施行，新部長(zhǎng)走馬上任。

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光告訴騰訊財(cái)經(jīng)《棱鏡》，新部長(zhǎng)上任后，環(huán)保部逐漸明確了新的工作思路，歸結(jié)起來(lái)就是“強(qiáng)勢(shì)環(huán)保、人民環(huán)保、智慧環(huán)保”。

“環(huán)保部對(duì)鄭州市副市長(zhǎng)進(jìn)行約談時(shí)，他托人找過(guò)來(lái)希望別被約談，最后還是約談了。”環(huán)保部的某司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)，在“十二五”收官和“十三五”開(kāi)始之際，“強(qiáng)勢(shì)環(huán)保”顯得尤為重要。

當(dāng)然，“強(qiáng)勢(shì)環(huán)保”還將繼續(xù)。

不久前召開(kāi)的十八屆五中全會(huì)提出，要實(shí)行“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，要求實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。

而面對(duì)“加大環(huán)保會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的指責(zé)，環(huán)保部則進(jìn)行了強(qiáng)力回?fù)?，稱(chēng)從影響經(jīng)濟(jì)下行的原因看，不論中長(zhǎng)期還是短期，資源環(huán)境保護(hù)只是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行的因素之一，但是并不構(gòu)成主要因素。

污染源暴露在陽(yáng)光下

“讓所有的污染源排放暴露在陽(yáng)光下，要讓我們每一個(gè)人成為污染排放監(jiān)督者，動(dòng)員全社會(huì)力量一起來(lái)形成共治霧霾的局面。”——陳吉寧語(yǔ)錄

作為新部長(zhǎng)，陳吉寧第一次公開(kāi)亮相就選擇與媒體見(jiàn)面。今年3月1日，他邀請(qǐng)了20位記者座談，專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取新聞界對(duì)當(dāng)前環(huán)境形勢(shì)、環(huán)境宣傳工作及如何加強(qiáng)互動(dòng)合作的意見(jiàn)和建議。

這在環(huán)保部歷史上是絕無(wú)就有的。據(jù)與會(huì)記者回憶，彼時(shí)恰逢輿論熱議柴靜的《穹頂之下》，陳吉寧回應(yīng)稱(chēng)，這反應(yīng)了在新媒體時(shí)代，政府媒體及公眾之間如何互動(dòng)，應(yīng)通過(guò)媒體，積極傳播環(huán)境信息，贏(yíng)得公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的支持和自覺(jué)參與。

鄭州被霧霾籠罩，市長(zhǎng)被約談

不久之后，環(huán)保部宣教司就建立了一個(gè)記者微信群。“確實(shí)比以前開(kāi)明，現(xiàn)在去部里開(kāi)會(huì)，相關(guān)司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)參加。而且新聞通稿也比以前質(zhì)量高，會(huì)公開(kāi)環(huán)保督查及發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。”一位從事環(huán)境報(bào)道多年的記者表示。

馬軍，民間環(huán)保組織公眾與環(huán)境研究中心的主任，長(zhǎng)期關(guān)注環(huán)保信息公開(kāi)和公眾參與。

讓馬軍感覺(jué)強(qiáng)烈的是環(huán)保部門(mén)更加開(kāi)放的與民間互動(dòng)，一改之前雙方“老死不相往來(lái)”的對(duì)立狀態(tài)。今年，馬軍的團(tuán)隊(duì)受環(huán)保部宣教司的邀請(qǐng)，參與編寫(xiě)了《河北省環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》。

“加大信息公開(kāi)力度。加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)與便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步暢通與群眾溝通的渠道，動(dòng)員全社會(huì)積極參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)。”這是陳吉寧第一次亮相時(shí)表態(tài)要完成的五大任務(wù)之一。

今年9月初，環(huán)保部發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》。而早在6月1日，環(huán)保部開(kāi)通了官方微信、微博，同時(shí)要求各級(jí)環(huán)保部門(mén)也建立起網(wǎng)站、微博、微信，甚至“鼓勵(lì)環(huán)保廳局長(zhǎng)建立自己的微博微信，最好實(shí)名。”

據(jù)馬軍觀(guān)察，目前山東、浙江的新媒體平臺(tái)運(yùn)用的比較好，除了宣教外，也接受環(huán)保舉報(bào)，甚至已有400多家企業(yè)被舉報(bào)要求整改。

“陳部長(zhǎng)認(rèn)為環(huán)保部門(mén)與媒體是摯友、諍友的關(guān)系。”8月21日，環(huán)保部組織了第一次環(huán)境記者培訓(xùn)。環(huán)保部的某司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)透露，陳吉寧是學(xué)者型領(lǐng)導(dǎo)，是環(huán)保專(zhuān)業(yè)內(nèi)行，對(duì)環(huán)?，F(xiàn)狀的看法客觀(guān)、到位，同時(shí)比較重視媒體和輿論、公眾參與。

環(huán)保約談利器

“一個(gè)好的法律不能成為‘紙老虎’，我們要讓它成為一個(gè)有鋼牙利齒的‘利器’，關(guān)鍵在于執(zhí)行和落實(shí)。”——陳吉寧語(yǔ)錄

今年是新《環(huán)保法》的實(shí)施年。3月30日，環(huán)保部以“嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)”為由，叫停了爭(zhēng)執(zhí)多年的金沙江小南海水電站?！独忡R》此前了解到，該項(xiàng)目總投資約320億元，是重慶市的重點(diǎn)工程，原重慶市委書(shū)記薄熙來(lái)曾一個(gè)月內(nèi)四次進(jìn)京協(xié)調(diào)項(xiàng)目。

不過(guò)，令原環(huán)保部核安全總工程師楊朝飛印象最深刻的是，今年以來(lái)環(huán)保部公開(kāi)約談了25位城市的領(lǐng)導(dǎo)。“約談比過(guò)去更加嚴(yán)格、范圍更大，過(guò)去更多是對(duì)企業(yè)約談，現(xiàn)在對(duì)地方政府約談。”楊朝飛對(duì)《棱鏡》說(shuō)。

事實(shí)上，環(huán)保部的約談機(jī)制已經(jīng)運(yùn)行了十年左右，此前，大多針對(duì)企業(yè)或污染案件進(jìn)行約談。今年3月24日，環(huán)保部召開(kāi)督查工作座談會(huì)，要求實(shí)現(xiàn)由“以查企業(yè)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;查督并舉、以督政府為主”，加強(qiáng)綜合督查。

陳吉寧在會(huì)上講話(huà)，側(cè)重于督查企業(yè)，僅僅是偏重了環(huán)境保護(hù)微觀(guān)層面的督查，將工作壓力傳遞至基層環(huán)保部門(mén)，對(duì)基層政府的觸動(dòng)甚微。開(kāi)展綜合督查則是由側(cè)重督企向側(cè)重督政轉(zhuǎn)變，變單一的督查企業(yè)向綜合的督查地方政府涉及環(huán)境保護(hù)工作的全過(guò)程，讓地方政府意識(shí)到環(huán)境保護(hù)不僅僅是環(huán)保部門(mén)的事情，推動(dòng)了地方環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展。

2015年1月—6月，鄭州市大氣環(huán)境質(zhì)量在全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市中排名倒數(shù)第三，每月均進(jìn)入倒數(shù)前十，其中4、5、6月連續(xù)3個(gè)月排名倒數(shù)第二。7月28日，鄭州市成為被約談的首個(gè)省會(huì)城市。

“環(huán)保部對(duì)鄭州市副市長(zhǎng)進(jìn)行約談時(shí)，他托人找過(guò)來(lái)希望別被約談，最后還是約談了。”環(huán)保部的某司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)透露。

《棱鏡》了解到，一般地方領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)在約談最后表態(tài);而且會(huì)談后，約談雙方都要在“約談紀(jì)要”上“簽字畫(huà)押”，讓表態(tài)真正落到白紙黑字上。

不過(guò)，也有地方領(lǐng)導(dǎo)因表態(tài)未能落實(shí)，最終受到紀(jì)律處分。9月14日，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站通報(bào)，對(duì)河南駐馬店市平輿縣委書(shū)記王兆軍、縣長(zhǎng)張懷德進(jìn)行誡勉談話(huà)處理，對(duì)平輿縣副縣長(zhǎng)楊荔行政記大過(guò)處分，對(duì)平輿縣環(huán)保局副局長(zhǎng)胡超峰、平輿縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)副主任霍林分別行政降級(jí)處分。

平輿縣領(lǐng)導(dǎo)就此成為被追究環(huán)境責(zé)任的首個(gè)案例。“紀(jì)委追究，這是環(huán)保部門(mén)的新武器，打響了第一槍。”環(huán)保部的某司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)。

要環(huán)保還是要GDP?

“我們不能回到過(guò)去粗放式發(fā)展的老路上，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，環(huán)保工作不能放松。”——陳吉寧語(yǔ)錄

雖然新《環(huán)保法》賦予了環(huán)保部門(mén)按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、公開(kāi)約談等多種執(zhí)法權(quán)力。然而，一場(chǎng)關(guān)于臨沂治污的爭(zhēng)論不期而至。

2月25日，因大氣污染嚴(yán)重，華東督查中心約談臨沂市時(shí)任代市長(zhǎng)張術(shù)平。臨沂在約談后第5天，突擊對(duì)全市57家污染大戶(hù)緊急停產(chǎn)整頓，成為全國(guó)唯一在約談后采取停產(chǎn)整頓的城市。

面對(duì)“加大環(huán)保會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的指責(zé)，環(huán)保部進(jìn)行了強(qiáng)力回應(yīng)。環(huán)保部調(diào)查結(jié)果顯示，1-5月臨沂市一般公共預(yù)算收入120.9億元，增長(zhǎng)12.8%，增幅列全省第二位，全市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體保持平穩(wěn)態(tài)勢(shì)。不僅改善了大氣環(huán)境質(zhì)量，同時(shí)倒逼污染行業(yè)加快轉(zhuǎn)型步伐，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。

自污染企業(yè)關(guān)停后臨沂環(huán)境出現(xiàn)了改善

另外，環(huán)保部專(zhuān)門(mén)就環(huán)保和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之間的關(guān)系組織了一場(chǎng)調(diào)研，調(diào)研地方涉及浙江、唐山、淄博等地，形成了一份名為《新常態(tài)下環(huán)境保護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響分析》的報(bào)告。

該報(bào)告稱(chēng)，部分環(huán)境保護(hù)措施對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，但從整體來(lái)看只是在短期內(nèi)對(duì)火電、鋼鐵、水泥、平板玻璃等“兩高一資”行業(yè)產(chǎn)生了遏制作用，而對(duì)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、設(shè)備制造業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了引領(lǐng)作用，明顯優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

科達(dá)潔能董事長(zhǎng)邊程對(duì)《棱鏡》表示，從全國(guó)層面來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)下行與加強(qiáng)環(huán)保毫無(wú)關(guān)系;從地方層面來(lái)說(shuō)，治污確實(shí)影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，但“影響的也是污染的GDP”。邊程說(shuō)：“現(xiàn)在全國(guó)所有傳統(tǒng)行業(yè)都產(chǎn)能過(guò)剩，關(guān)閉幾家污染的鋼廠(chǎng)，不會(huì)導(dǎo)致鋼材價(jià)格上漲，造成經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。”

10月9日，陳吉寧在向全國(guó)人大常委會(huì)法工委作報(bào)告今年1-8月份環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法成果，與往年相比激增：

全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件共405件，罰款數(shù)額近3.3億元;實(shí)施查封、扣押案件共2400件;實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共1524件。全國(guó)共檢查企業(yè)100余萬(wàn)家次，責(zé)令停產(chǎn)近2.3萬(wàn)家，關(guān)停取締1.5萬(wàn)余家，罰款3.5萬(wàn)余家……

最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度

“黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)高度重視，公眾環(huán)境意識(shí)日益增強(qiáng)，全社會(huì)保護(hù)環(huán)境的強(qiáng)大合力逐步形成，環(huán)境保護(hù)工作正處于大有作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期。”——陳吉寧語(yǔ)錄

隨著環(huán)保部一系列“強(qiáng)勢(shì)措施”的實(shí)施，有人士認(rèn)為環(huán)保部門(mén)將成為“炙手可熱”的權(quán)力部門(mén)。不過(guò)，中國(guó)環(huán)境報(bào)總編輯李松并不認(rèn)同“擴(kuò)權(quán)”的說(shuō)法。

“環(huán)保部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任都一直在那里，只是之前沒(méi)有條件履行而已，現(xiàn)在是正常履行權(quán)責(zé)，何來(lái)擴(kuò)權(quán)之說(shuō)?”他對(duì)《棱鏡》表示。

陳吉寧到山東調(diào)研

實(shí)際上，在現(xiàn)實(shí)中，嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法有時(shí)顯得尷尬無(wú)比。一位環(huán)境執(zhí)法人員自我調(diào)侃說(shuō)：“我們連統(tǒng)一的制服都沒(méi)有，都是穿著便裝去執(zhí)法，有時(shí)連企業(yè)大門(mén)都進(jìn)不去。”

《棱鏡》了解到，執(zhí)法壓力大、權(quán)責(zé)不明、隊(duì)伍不全等是各省市環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人反映最多的問(wèn)題。“環(huán)保到底應(yīng)該是什么部門(mén)?現(xiàn)在，環(huán)保部門(mén)既是一個(gè)綜合的管理部門(mén)，又是環(huán)境監(jiān)察部門(mén);既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員和教練員。因此，當(dāng)前梳理好環(huán)保部門(mén)的職責(zé)非常重要。”福建省環(huán)保廳廳長(zhǎng)朱華說(shuō)。

不少專(zhuān)家呼吁，希望環(huán)保部門(mén)成為一個(gè)超部門(mén)的決策機(jī)構(gòu)，把分散在海洋、水利、住建等部門(mén)的污染防治職能集中過(guò)來(lái)。不過(guò)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文表示，這種比較“主流”的思路有利有弊，準(zhǔn)確把握環(huán)保部門(mén)權(quán)力大小這個(gè)“度”十分關(guān)鍵。

常紀(jì)文認(rèn)為，上述方案優(yōu)點(diǎn)在于一個(gè)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管所有的自然資源、生態(tài)和污染防治工作，維持自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的整體性;缺點(diǎn)在于改革涉及部門(mén)多，整合難度相當(dāng)大，機(jī)構(gòu)過(guò)于龐雜，且工作效率不高。

不過(guò)，有一點(diǎn)能夠確定:在未來(lái)的至少五年內(nèi)，中國(guó)的環(huán)保制度將會(huì)更加嚴(yán)格。

在不久前召開(kāi)的十八屆五中全會(huì)提出，實(shí)行“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”，要求實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。

常紀(jì)文表示，監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，意味著上面對(duì)下面的監(jiān)察行為，如環(huán)保部直接到地方監(jiān)察，省環(huán)保廳到下一級(jí)地市監(jiān)察，以及約談、追責(zé)的力度會(huì)加大;但另一方面，地方的環(huán)境監(jiān)管權(quán)并未上收，依然是屬地管理制度。最終，是形成一個(gè)企業(yè)主體責(zé)任、地方政府監(jiān)管、上級(jí)部門(mén)監(jiān)察相結(jié)合的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管監(jiān)察新模式，既保障了環(huán)境執(zhí)法的效果，又遏制了地方保護(hù)主義。

“由政府和社會(huì)各界共同組成的環(huán)保統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)已經(jīng)初步形成。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光認(rèn)為，“十三五”是環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)役機(jī)遇期，雖然五年難以從整體上扭轉(zhuǎn)我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，但一定是環(huán)保大有可為的時(shí)期。

 

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