實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度

水是生存之本、文明之源、生態(tài)之基，解決好水資源問題事關(guān)“四個全面”戰(zhàn)略布局、事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展、事關(guān)國家長治久安?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出，“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，以水定產(chǎn)、以水定城，建設(shè)節(jié)水型社會”。這是黨中央在深刻把握我國基本國情水情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，準(zhǔn)確判斷“十三五”時期水資源嚴(yán)峻形勢的基礎(chǔ)上，按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，針對水資源管理工作提出的指導(dǎo)方針和總體要求。

一、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度是重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央高度重視水資源問題，明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的水治理新思路，推動水資源管理工作取得新的明顯成效。在制度建設(shè)方面，出臺最嚴(yán)格水資源管理制度和水污染防治行動計(jì)劃，水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”已基本覆蓋省市縣三級行政區(qū)域。在用水效率方面，開展了100個國家級節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)和200個省級試點(diǎn)，全國萬元工業(yè)增加值用水量由2010年的90立方米下降到62立方米，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由2010年的0.50提高到0.53。在保障能力方面，著力加快172項(xiàng)節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)，可新增城鄉(xiāng)供水能力800億立方米，新增農(nóng)業(yè)節(jié)水能力260億立方米，增加灌溉面積7800多萬畝。在生態(tài)保護(hù)方面，啟動105個水生態(tài)文明城市試點(diǎn)建設(shè)，年均治理水土流失面積5萬平方公里，黃河連續(xù)16年不斷流，塔里木河、石羊河等流域生態(tài)功能逐步得到恢復(fù)。但要看到，我國基本水情特殊、水資源供需矛盾突出、水生態(tài)環(huán)境容量有限，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，加強(qiáng)水資源節(jié)約保護(hù)，是一項(xiàng)長期而艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)。

（一）實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，是解決我國水資源短缺問題的根本途徑

我國人均水資源占有量僅為世界平均水平的28%，正常年份全國缺水量達(dá)500多億立方米，近2/3城市不同程度缺水。隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，今后相當(dāng)長時間內(nèi)，水資源供需矛盾將更加突出。從根本上破解水資源短缺的瓶頸制約，必須實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，全面建設(shè)節(jié)水型社會，以水資源的節(jié)約使用、可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

（二）實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的迫切需要

水資源是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束性、先導(dǎo)性、控制性要素。長期以來，我國用水方式比較粗放，水資源短缺和用水浪費(fèi)并存，生態(tài)脆弱和開發(fā)過度并存，污染治理和超標(biāo)排放并存。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，需要加快轉(zhuǎn)變高消費(fèi)的發(fā)展方式，更加強(qiáng)調(diào)節(jié)約集約利用資源。適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，必須實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，充分發(fā)揮水資源管理紅線的倒逼機(jī)制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源和水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。

（三）實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措

水生態(tài)文明是生態(tài)文明的重要內(nèi)涵和組成部分。當(dāng)前，我國部分地區(qū)水資源開發(fā)已經(jīng)接近或超出水資源和水環(huán)境承載能力，引發(fā)河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲退化、地面沉降等生態(tài)問題。加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國，必須實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，保障環(huán)境用水，維護(hù)河湖健康生命，為人民群眾提供良好的水環(huán)境。

（四）實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，是國家水治理領(lǐng)域的深刻革命

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和全球氣候變化影響加劇，未來我國面臨的水問題將更趨復(fù)雜，傳統(tǒng)的水利發(fā)展方式已經(jīng)難以適應(yīng)新形勢、新任務(wù)和新要求。推進(jìn)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，加快實(shí)現(xiàn)從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，從粗放用水方式向高效用水方式轉(zhuǎn)變，從過度開發(fā)水資源向主動保護(hù)水資源轉(zhuǎn)變，切實(shí)把綠色發(fā)展理念融入水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護(hù)各個領(lǐng)域。

二、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度是艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，必須全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，認(rèn)真落實(shí)新時期水利工作方針，堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，樹立底線思維，以水資源節(jié)約、保護(hù)和配置為重點(diǎn)，加強(qiáng)用水需求管理，以水定產(chǎn)、以水定城，建設(shè)節(jié)水型社會，促進(jìn)水資源節(jié)約集約循環(huán)利用，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

要堅(jiān)持以下原則。一是尊重自然、人水和諧，促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相均衡。二是以人為本、改善民生，著力解決直接關(guān)系人民群眾生命安全、生活保障、生產(chǎn)發(fā)展、人居環(huán)境等方面問題。三是統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)治理，立足山水林田湖是一個生命共同體，系統(tǒng)解決水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害問題。四是深化改革、創(chuàng)新驅(qū)動，健全水生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制，增強(qiáng)水資源管理內(nèi)生動力。五是依法治水、依法管水，完善適合我國國情和水情的水法治體系，把水資源管理全面納入法治軌道。

要重點(diǎn)做好以下工作。

（一）樹立底線思維，著力強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理

解決復(fù)雜的水資源問題，必須牢固樹立底線思維，實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動，強(qiáng)化水資源管理“三條紅線”剛性約束。一是嚴(yán)控用水總量。加快推進(jìn)江河水量分配，把相關(guān)控制指標(biāo)落實(shí)到相應(yīng)河段、湖泊、水庫和地下水源，到2020年，全國年用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)。建立水資源承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，切實(shí)把水資源承載能力作為區(qū)域發(fā)展、城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局的重要條件，對超出紅線指標(biāo)的地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批。二是嚴(yán)管用水強(qiáng)度。加強(qiáng)用水定額和計(jì)劃管理，明確各行業(yè)節(jié)水要求，健全取水計(jì)量、水質(zhì)監(jiān)測和供用耗排監(jiān)控體系，到2020年，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量較2015年分別降低25%、20%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。三是嚴(yán)格節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)。健全節(jié)水技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定用水產(chǎn)品、重點(diǎn)用水行業(yè)、城市節(jié)水等方面的領(lǐng)跑者指標(biāo)，開展水效領(lǐng)跑者行動，帶動全社會向領(lǐng)跑者學(xué)習(xí)。

（二）落實(shí)節(jié)水優(yōu)先，著力推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)

在觀念、意識、措施等各方面都把節(jié)水放在優(yōu)先位置，切實(shí)把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生活生產(chǎn)全過程。一是突出節(jié)水強(qiáng)農(nóng)，積極發(fā)展東北節(jié)水增糧、西北節(jié)水增效、華北節(jié)水壓采、南方節(jié)水減排等區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉，加快大中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造。二是突出節(jié)水降耗，大力推廣工業(yè)水循環(huán)利用，普及節(jié)水工藝和技術(shù)，重點(diǎn)實(shí)施高耗水工業(yè)行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造。三是突出節(jié)水控需，加強(qiáng)城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)改造，加快淘汰不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的生活用水器具，大力發(fā)展低耗水、低排放現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推進(jìn)高耗水服務(wù)業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，全面開展節(jié)水型單位和居民小區(qū)建設(shè)。四是突出節(jié)流補(bǔ)源，把非常規(guī)水源納入?yún)^(qū)域水資源統(tǒng)一配置，加大雨洪資源以及海水、中水、礦井水、微咸水等非常規(guī)水源開發(fā)利用力度。五是突出節(jié)獎超罰，統(tǒng)籌考慮市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境保護(hù)要求、社會可承受能力等因素，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，全面實(shí)行非居民用水超計(jì)劃、超定額累進(jìn)加價制度，全面推行城鎮(zhèn)居民用水階梯水價制度，充分發(fā)揮水價在節(jié)水中的杠桿作用。

（三）堅(jiān)持人水和諧，著力加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)

牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，統(tǒng)籌好水資源開發(fā)與保護(hù)關(guān)系，更加注重水生態(tài)保護(hù)。一是加強(qiáng)重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)保護(hù)，推進(jìn)生態(tài)脆弱河流生態(tài)修復(fù)，加強(qiáng)水土流失防治，建設(shè)生態(tài)清潔小流域。二是開展退耕還濕、退養(yǎng)還灘，嚴(yán)格禁止擅自圍墾占用湖泊濕地、在河口和濱海濕地開展人工養(yǎng)殖，限期恢復(fù)已經(jīng)侵占的自然濕地等水源涵養(yǎng)空間，維護(hù)濕地生物多樣性。三是落實(shí)水域岸線用途管制制度，編制水域岸線利用與保護(hù)規(guī)劃，按照岸線功能屬性實(shí)行分區(qū)管理，嚴(yán)格限制建設(shè)項(xiàng)目占用自然岸線，構(gòu)建合理的自然岸線格局。四是實(shí)施水污染防治行動計(jì)劃，全面落實(shí)全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃，建立聯(lián)合防污控污治污機(jī)制，強(qiáng)化從水源地到水龍頭的全過程監(jiān)管。五是嚴(yán)格地下水開發(fā)利用總量和水位雙控制，加強(qiáng)華北等地下水嚴(yán)重超采區(qū)綜合治理，逐步實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡，建設(shè)國家地下水監(jiān)測系統(tǒng)。六是綜合運(yùn)用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等工程措施和非工程措施，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”；通過清淤疏浚、河塘整治等措施，打造河暢水清、岸綠景美的“美麗鄉(xiāng)村”。七是按照確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)的原則，集中力量加快建設(shè)一批全局性、戰(zhàn)略性節(jié)水供水重大水利工程，為經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)水利支撐。

（四）科學(xué)謀劃布局，著力連通江河湖庫水系

實(shí)施江河湖庫水系連通，是優(yōu)化國土空間格局、增加水環(huán)境容量、改善水安全狀況的戰(zhàn)略舉措。一是在國家層面，系統(tǒng)整治江河流域，同時以重要江河湖泊為基礎(chǔ)，重要控制性水庫為中樞，南水北調(diào)等重大跨流域調(diào)水工程為依托，逐步形成“四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟(jì)”的河湖水系連通總體格局。二是在區(qū)域?qū)用妫虻刂埔私ㄔO(shè)必要的引調(diào)水工程和區(qū)域水網(wǎng)工程，加快構(gòu)建布局合理、生態(tài)良好，引排得當(dāng)、循環(huán)通暢，蓄泄兼籌、豐枯調(diào)劑，多源互補(bǔ)、調(diào)控自如的江河湖庫水系連通體系。三是在工程層面，深化河湖水系連通運(yùn)行管理和優(yōu)化調(diào)度研究，協(xié)調(diào)好上下游、左右岸、干支流關(guān)系，科學(xué)實(shí)施調(diào)度，充分發(fā)揮江河湖庫水系連通工程的綜合效益。

（五）注重改革創(chuàng)新，著力構(gòu)建水權(quán)制度體系

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，必須堅(jiān)持政府和市場兩手發(fā)力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府的引導(dǎo)、監(jiān)管作用，加快建立水權(quán)制度體系。一是搞好用水權(quán)初始分配。開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)試點(diǎn)，分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及使用量，探索建立分級行使所有權(quán)的體制。推進(jìn)水資源使用權(quán)確權(quán)登記，將水資源占有、使用、收益的權(quán)利落實(shí)到取用水戶。二是培育水權(quán)交易市場。鼓勵和引導(dǎo)地區(qū)間、流域間、流域上下游間、行業(yè)間、用水戶間開展水權(quán)交易，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式。研究制定水權(quán)交易管理辦法，明確可交易水權(quán)的范圍和類型、交易主體和期限、交易價格形成機(jī)制、交易平臺運(yùn)作規(guī)則等。逐步建立健全國家、流域、區(qū)域?qū)用嫠畽?quán)交易平臺體系，以及水權(quán)利益訴求、糾紛調(diào)處和損害賠償機(jī)制，維護(hù)水市場良好秩序。三是推行合同節(jié)水管理。培育一批專業(yè)化節(jié)水管理服務(wù)企業(yè)，推動企業(yè)與用戶以契約形式約定節(jié)水、治污、非常規(guī)水源利用等目標(biāo)，并向用戶提供節(jié)水技術(shù)改造、節(jié)水產(chǎn)品和項(xiàng)目融資、運(yùn)營管理維護(hù)等專業(yè)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)利益共享，促進(jìn)節(jié)水減排，提高水資源利用效率和效益。

三、實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度需要全黨全社會的共同努力

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，涉及各行各業(yè)、千家萬戶，需要全民動手、全社會參與。

（一）落實(shí)責(zé)任，形成上下聯(lián)動格局

將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系，落實(shí)地方政府的主體責(zé)任。建立完善部門分工協(xié)作和行業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，指導(dǎo)和督促各地完善水資源管理體制，各有關(guān)部門按照職責(zé)分工，密切協(xié)調(diào)配合，形成工作合力。

（二）健全機(jī)制，完善政策法規(guī)體系

以健全法律法規(guī)、完善標(biāo)準(zhǔn)體系、加大財(cái)稅政策支持為核心，推動形成實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度的長效機(jī)制，引導(dǎo)、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源的行為，對涉水領(lǐng)域各類違法違規(guī)行為，依法加大查處力度。

（三）嚴(yán)格監(jiān)督，加大考核獎懲力度

完善實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度目標(biāo)指標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督和考核，考核結(jié)果作為干部主管部門對政府領(lǐng)導(dǎo)班子和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。建立國家水資源督察制度，對不顧水資源水環(huán)境條件盲目決策、造成嚴(yán)重后果的，嚴(yán)肅追究責(zé)任。

（四）加強(qiáng)宣傳，形成良好輿論氛圍

從青少年抓起，從家庭、學(xué)校教育抓起，深入開展水資源節(jié)約保護(hù)宣傳教育，在全社會樹立水憂患意識和水資源節(jié)約保護(hù)意識，倡導(dǎo)先進(jìn)的水生態(tài)倫理價值觀和適應(yīng)水生態(tài)文明要求的生產(chǎn)生活方式，培養(yǎng)科學(xué)的用水態(tài)度和規(guī)范的用水行為，形成節(jié)水、惜水、愛水、護(hù)水、親水的濃厚氛圍。

（作者系水利部黨組書記、部長）

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